公益性生态水利项目的管理及融资模式的创新研究
摘要：在良好生态环境建设中，公益性生态水利工程是非常重要的一环，契合国家生态文明建设总方针。
论文首先对水利工程进行分类，重点定义公益性生态水利工程，界定本论文的研究范围，然后分析公益性生态水利工程的在经济学、财务、管理等方面的特点，公益性生态水利工程具有经济效益不足、社会效益大、民间资本吸引力不足等特点，现行融资方式和管理模式存在投资渠道单一，规划不合理，管理过程陈旧不创新、民众参与程度低等问题。在传统的管理模式下，只能完全依靠国家专项投资和地方财政的支撑，社会及民间资本引入困难，公众参与程度低，后期管护困难，如果国家和地方财政投入减少，此类工程建设内容和建设质量将大打折扣，甚至停滞，影响生态环境的建设。为了改变此类项目建设的现状，需对传统的管理模式进行改革，探索各种新型融资模式的可行性，引入新的融资方式，尽可能的将社会资本和人民群众引入到生态环境建设中去。
论文首先介绍了现行的比较常见的政府融资方式，包括财政拨款、银行信贷、民间资本融资、项目融资等，这四种融资模式不能完全匹配公益性生态水利工程，不能直接应用，需要引入新型的管理及融资模式。通过融合项目融资的优点、改变传统的建设管理模式，提出四种新型的管理及融资模式：“政府+企业”、“政府+农户”、“政府+专业合作社+农户”、“政府+大户”。为了对四种新融资方案进行评价，建立权重指标，通过层次分析法计算各指标权重，建立模糊综合评价模型。
为了更好的说明重庆市公益性水利生态建设项目传统融资和管理方式存在的问题以及提出的融资和管理方式的可行性，以重庆市万盛区青山湖生态清洁小流域项目为实例，对该项目引入提出的四种新型管理及融资模式，并对四种新型管理及融资模式进行评价，研究结果为在该实例中采用“政府+企业”是最优的管理及融资模式。
关键词：公益性生态水利工程；新型管理；融资方式
目录
中文摘要..I
英文摘要II
1绪论1
1.1研究背景1
1.2研究意义1
1.2.1课题研究的学术意义1
1.2.2课题研究的实际意义1
1.3国内外研究现状2
1.3.1国内研究现状2
1.3.2国外研究现状4
1.4研究目的4
1.5研究内容及创新点5
1.5.1研究内容5
1.5.2创新之处.5
1.5.3拟解决的关键问题5
1.6研究方法及技术路线5
1.7预期目标6
2公益性生态水利工程的基本理论7
2.1水利工程的定义7
2.2公益性生态水利工程的定义7
2.3公益性生态水利工程的特征7
2.3.1公共产品相关理论7
2.3.2公益性生态水利工程的经济学特征8
2.3.3公益性水利工程财务特征9
2.3.4公益性水利工程项目管理特征9
2.4本章小结9
3重庆市公益性生态水利工程传统管理及融资模式问题分析10
3.1政府融资模式介绍.10
3.2公益性生态水利建设项目的融资方式及管理模式概况..11
3.2.1公益性水利生态建设项目融资现状..11
3.2.2公益性水利生态建设项目管理现状..15
3.3公益性水利生态建设项目的管理及融资模式存在的问题..15
3.4本章小结.17
4公益性生态水利工程管理及融资模式研究18
4.1传统项目融资模式的特点与公益性生态水利项目融资匹配的特征分析..18
4.2公益性水利生态建设项目管理模式及融资方式新思路..22
4.2.1新型管理及融资方式创新的基本思路..22
4.2.2新型管理及融资模式方案..23
4.2.3新型管理及融资模式选择及适用性分析..24
4.3新型管理及融资模式方案评价.26
4.3.1评价指标体系建立..26
4.3.2确定各指标权重..27
4.3.3方案评价模型..31
4.3.4方案评价方式..32
4.4本章小结.32
5案例研究33
5.1案例选择.33
5.2重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域工程基本情况..33
5.2.1规划背景33
5.2.2项目必要性34
5.3.3项目规划概况34
5.3重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目融资方式和管理模式分析..37
5.3.1管理及融资模式现状..37
5.3.2重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域传统管理及融资方式问题分析37
5.4重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目新型管理及融资模式分析..39
5.4.1“政府+企业”融资方式.39
5.4.2“政府+大户”融资方式.40
5.4.3“政府+专业合作社+农户”融资模式41
5.4.4“政府+农户”融资模式.42
5.5重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目新型管理及融资模式评价..42
5.5.1确定模糊评价矩阵..43
5.5.2模糊评价过程..44
5.5.3模糊评价结果..46
5.6本章小结.46
6结论.47
1绪论
1.1研究背景
生态文明建设是建设中国特色社会主义事业的重要内容，关乎人民福祉、民族未来和“两个一百年”奋斗目标以及中华民族伟大复兴中国梦的实现。国家一直高度重视生态文明建设，针对生态文明建设出台了一系列重大决策。党的十九大报告中，水利工程建设已作为生态文明建设中最重要的一环，公益性生态水利工程建设如今越来越受到国家和民众的重视。
公益性生态水利工程项目影响民众的生活，具有预防灾害，减少灾害，建设生态，改善人居环境等特点，如：清洁型小流域项目、水土保持项目、水源生态保护项目、生态河堤项目、生态水利型河道建设等。虽然公益性生态水利工程的直接经济效益不明显，但是从长远来看，对生态环境的建设有重要作用，对比其他基础产业，生态效益投资回报的效率比较高，实施公益性生态水利工程非常有必要。
目前，公益性生态水利工程项目投资主体为国家或地方政府，长期依赖于政府财政支撑，项目收益回报微小，社会资本融资吸引度不高，融资困难，地方政府财政吃紧为常态，现行的投资模式很难保证公益性生态水利建设项目的质量和周期性管护，对项目生态保护指标的维持造成困难，又由于社会资本吸引力小、引入民间资本困难、民众参与程度低、后期管护差等问题，此类项目不能形成良好的循环。
1.2研究意义
1.2.1课题研究的学术意义
本文分析重庆市传统的公益性生态水利建设项目管理及融资方式存在的问题，结合到公益性生态水利建设项目自身的特点，借鉴国内外成功的各种融资模式和运用经验，提出几种新型的管理及融资模式方案，同时运用专家调查法建立起新型管理及融资模式方案的评价指标，建立评价模型，对提出的新型管理模式及融资模式在各类生态水利项目之中运用的可行性进行评价。几种新型的管理及融资模式和评价指标将对重庆市公益性生态水利建设项目的管理及融资方式提供理论
参考。因此本论文研究具有理论意义。
1.2.2课题研究的实际意义
本文通过公益性生态水利工程实例分析，以重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域治理为例，从项目的资金来源、前期准备工作、施工建设周期、后期管护、生态效益指标保持等各环节进行细节性分析，借鉴新型融资模式在其他生态建设项目的成功经验，从现行水利工程建设相关政策、条例法规出发，拟引用新的管护方式和融资模式，对今后公益性生态水利工程项目在实际的建设过程中的建设管理和融资方式提供新的思路，尽量吸引社会及民间资本到工程投资中去。
民间及社会资本的引入，不仅充分利用私营部门相对充足的资金优势，引入较为先进的管理模式，还可以将民营资本中丰富的实践经验与政府强有力的政策结合起来，不仅可以解决公益性基础设施项目中政府资金不足、缺乏管理经验的困难，同时保证了公益性生态水利项目生态功能的发挥。因此，本论文研究具有实际意义。
1.3国内外研究现状
1.3.1国内研究现状
①公益性生态水利项目管理模式及融资方式现状
水利工程项目一般分为三大类：一类生产经营性项目；二类有偿服务性项目三类社会公益性项目。社会公益性项目中旨在改善生态环境的水利项目为公益性生态水利项目。
水利工程中的一类和二类项目融资较容易[1]，经济效益大，社会资本的吸引力足，国内有很多将社会资本引入项目并取得成功的案例。第三类工程项目迄今大部分资金来源为国家和当地政府财政资金投入，特别是公益性生态水利建设类项目，更是只能依靠国家的财政和资金的扶持，在现目前的管理制度及管护方式下融资发展艰难。
熊圣军说明我国公益性水利工程项目的一系列不同之处：国家和政府为目前社会公益性水利项目投资主体，工程项目本身创造财富的能力很弱，有的根本并不具备，但是国家经济效益和社会效益产生得很多。于此同时，国民经济的发展离不开公益性水利工程项目产生的社会效益[2]。
宋广泽，刘勇强，汪亚军等对公益性水利工程投资控制提出问题，指出由于建设管理模式不科学、投资管理制度不健全、项目前期工作缺乏深度、建设过程中监督审查力度不够等，并提出投资建议：加强水利工程项目审批制度建设；构建水利工程建设全过程控制体系；健全工程造价总成本控制制度[3]。
吴楠，吴骏等对现行公益性水利工程运行模式提出改革方式，积极培育公益性水利工程的市场要素[4]。
王国栋对中小型公益性水利工程建设管理及思考中指出现行公益性水利项目管理不规范可以通过加强法人监督、规范监理行为、履行合同监管等方式进行项目建设的规范[5]。
展洋详细结合国外类似项目管理体制分析了我国目前的水利建设项目建设管理现状，分析我国现行管理体制存在的问题，对我国公益性水利项目管理体制指出改革方向[6]。
魏淑卿，宋艳，陆春建等阐述PPP融资模式在水利工程建设中的应用并进行了分类，其中非经营性项目的融资方式对本文有指导意义，他们指出非经营性项目使用人并不明确，投资大缺乏经济效益，社会资本因投资门槛高、盈利不高等而不愿意投资，作者提出可用：组合开发模式、拆分外包、政府认购等模式改变现状[7]。
②公益性项目的融资模式研究
公益性生态水利项目属于公益性项目，与其他类别的公益性项目拥有共性，因此通过对其他公益性项目的融资研究可以为公益性生态水利项目融资方式提供思路。
韩东朔在现代融资理论的基础上，通过分析国内外融资模式，指出我国地方政府融资稳健发展必定要创新和约束并举[8]。庞任凭对我国现行公益性项目建设投资进行分析，提出投资方式的改革措施包括：设立专营公益性性项目投资与资产管理性公司等[9]。朱卫东重点研究公益性基础设施项目的融资方式，通过分析公益性基础设施的建设特点，提出了不同形式的融资方式，具有创新性[10]。刘静首先分析公益性政府投资项目的特色，结合国外的经验教训，阐述管理制度和投资方式的构想，探讨投融资计划[11]。陈义兴、王荷、方丹阳等站在政府投资平台的视角，分析了公益性项目现在的融资现状、存在的问题并提出了相应的对策。郭显莉对我国水利工程建设进行阐述，提出BOT、ABS、TOT等几种融资方式将民间资本投入到水利工程建设中[12]。刘冰对我国水利建设项目提出了多种渠道的融资方式。刘天泽根据国家出现的融资模式，结合发达国家的成功经验，指出新常态经济环境下地方政府多种多样的融资模式[13]。李雪媛结合工程实例分析PPP模式在生态水利项目中运用的优势和劣势，指出PPP模式在生态水利项目的必要性和可行性，同时对PPP模式的在生态水利项目的运用中提出了改进策略和措施[14]。贺杨通过对发达国家（美国、日本）和发展中国家（泰国、印度）等各种类型的农村水利工程融资方式分析，指出我国农村水利工程融资方式的缺陷，并针对性的提出解决方案[15]。郑敏，王剑辉，苏振新等通过对国外相关国家公益性项目管理模式及特点的研究指出我国在公益性项目管理模式的缺点同时提出我国公益性项目可借鉴运用的经验[16]。
③其他生态建设项目管理模式及融资方式现状
公益性生态水利工程项目与其他生态建设工程都属于生态建设，其他类型的生态建设项目也在积极引入社会资本，寻找新的融资方式，力图拓宽融资的渠道和方式，各种类别的生态建设项目的融资方式对本文所列的水利生态项目有指导意义。
刘绍娟通过几个实例描述PPP模式在林业生态建设项目的运用程序，指出国家通过不断加大林业生态建设项目社会资本合作项目的试点工作来增加社会成本，同时提高社会资本项目企业的实力，同时国家要进一步完善林业生态工程的保险市场[17]。
孙萍萍对生态建设项目实施PPP模式研究—以安徽省为例。因为生态建设项目多只注重建设过程以政府为主导，往往忽视项目后期管理，存在生态建设绩效目标完成低下的等问题，笔者以安徽省为例指出PPP模式在生态建设项目实施中的难点[18]。
宁杰对农村生态建设中地方政府、ENGO与农民的合作治理，分析农村生态建设中地方政府、农户、非政府的环保组织三者之间的互动关系，提出农村生态文明建设通过合作治理方式的优缺点[19]。
1.3.2国外研究现状
国外公益性项目管理及融资方式已经趋近成熟，有很多经验可以借鉴。
MarkKonchar和VictorSanvido通过分析主要靠政府投资项目的传统管理模
式，总结出CM、DBB、DB等模式在美国政府投资的运用中的区别和联系，并对各自的特点进行了归纳和总结，为今后根据实际需求选择管理模式提供了思路[20]。
Akintoye指出PPP模式已经证实能够很大程度的提高政府部门投资效率，现在受到了广泛关注，具有提高项目建设效率，降低融资成本和风险，引进先进技术和管理经验，提升项目管理水平，分散经营风险等优点[21]。
F.Jolivet和C.Navarre通过对非经营性政府投资项目管理分析，指出项目监督的重要性，政府投资项目监管体系的构建从资金、计划、市场也可以说是投资、决策及管理三方面构建，能够大大提高项目管理效率[22]。
E．S．Savas研究了社会及民间资本进入政府投资项目的渠道，除了采用传统的招投标，还可以在特定公共领域中授权企业拥有一定的经营权，补助项目建设企业，补贴部分消费群体等[23]。
1.4研究目的
公益性生态水利项目在传统的管理模式下，只能完全依靠国家专项投资和地方财政的支撑，国家为投资的主体，社会及民间资本引入困难，公众参与程度低，后期管护困难，本论文通过对公益性生态水利项目的特点的分析，立足于传统管理模式的改革，探索各种新型融资模式的可行性，解决社会和民间资本吸引力小、融资渠道窄，融资困难、民众参与程度低、后期管护不到位等问题，尽可能的将社会资本和人民群众引入到生态环境建设中去。
结合重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域工程实例，分析传统管理模式的弊端，提出新型管理模式和融资方式新思路，解决资金投入有限，后期管护
缺失，生态建设指标发挥不佳等问题，形成工程建设的良性循环。
1.5研究内容及创新点
1.5.1研究内容
①公益性生态水利项目的基本理论。对所有水利项目进行分类，界定公益性生态水利项目范围，分析公益性生态水利项目自身的特点。
②重庆市公益性生态水利项目管理模式及融资方式问题分析。介绍传统的政府融资模式，概述目前传统的公益性生态水利项目管理及融资方式，分析重庆市公益性生态水利项目现行的管理及融资方式存在的问题。
③公益性生态水利项目管理模式及融资模式创新思路。分析传统的融资方式的特点和公益性生态水利项目的不匹配。提出公益性生态水利项目管理模式及融资模式创新方式，为以后的公益性生态水利项目管理及融资方式提供思路。
④案例分析。为了验证公益性生态水利项目管理模式及融资模式创新思路的
可行性选取典型案例进行分析。
1.5.2创新之处
目前我国公路工程、市政工程、盈利性水利工程、准公益性水利工程中，都运行了新型的融资模式，积极引入社会资本，很多项目建设运行得非常成功。这些工程收益较大，且企业回收资本渠道明晰，社会资本的吸引力较大，投资渠道宽。而公益性生态水利工程投资回报渠道不明确，风险大，不特定因素多，本身不能通过对受益者或使用者收费的方式获得经营收入和利润。本文通过分析此类别项目的特点，结合到实施的具体工程项目，采用多种渠道和措施改革创新管理运行模式，从而提升社会资本吸引力，将社会资本引入生态文明建设中，突破国
家专项投资这种专一的模式。
1.5.3拟解决的关键问题
将传统的生态水利工程项目建设管理模式进行改革创新，在保持生态指标的前提下，充分激发项目的经济效益，吸引社会及民间资本的投入，最大程度的提
高公众参与度，提高民众参与的积极性。
1.6研究方法及技术路线
本文以“理论分析—问题提出—解决方式—实例中运用”为中心内容，以文献分析法、专家调查法、案例研究法等为研究方法。分析现行公益性生态水利工程项目的融资、建设方式、运行维护的特点，提出此类项目管理模式和融资方式的新思路。
1.7预期目标
①本文通过对公益性生态水利工程的特点进行分析，指出公益性生态水利工程项目传统管理模式在新常态经济环境下的不适用，改革和创新是必然结果。
②解决公益性生态水利工程项目完全依靠国家投资、民众参与程度低、后期管护困难的困境，以政府和水行政主管部门视角提出改变公益性生态水利工程项目传统的建设管理模式，并通过创新，提出切实可行的新型管理及融资模式，不仅可以主动引入社会资本，还可以提高项目建设和后期管护质量。
2公益性生态水利工程的基本理论
本章对水利工程、公益性水利工程、公益性生态水利工程的概念进行叙述，界定论文研究对象，指出公益性生态水利工程的必要性，并分析公益性生态项目的特点。
2.1水利工程的定义
水是必不可少的资源，人们生产和生活都离不开水。水利工程是用于控制和调配地上和地下水，达到兴利除害的目的工程。水利工程的兴建不仅可以调配水资源、维护水资源、治理水资源，同时还可以兼顾农业灌溉、发电、航运、人畜饮水、渔业、旅游、环境保护等。一般所说的水利基本建设项目是指通过固定资产投资形成水利固定资产并发挥社会和经济效益的水利项目[24]。
2.2公益性生态水利工程的定义
公益性水利工程主要以惠民为目的，主要效益为社会效益，按照《水利基本建设投资计划管理暂行办法》（水利部水规计[2003]344号）规定，自身得不到相应经济回报，但具有防洪、水库监督管理、排涝、人畜饮水、抗旱和水资源管理等社会公益性管理和服务功能的水利项目为公益性水利工程。公益性水利工程中主要用于生态建设，具有修复和重塑生态系统、维护生态系统的功能，以完成生态建设指标的项目称为公益性生态水利工程，包括：水土保持项目、水资源维修及保护项目、清洁型小流域等。同时利用水利生态学建设的水利工程也列入本文讨论范围之内，如：生态河堤建设、生态河道治理等。
各种类别的公益性生态水利工程主要建设地为乡镇农村，以城市为主要建设地的公益性生态水利工程项目非常少甚至没有，且生态建设的功能被弱化，一般由市政园林局主管，以城市休闲观光为目的规划，因此不在本文的研究范围内。
2.3公益性生态水利工程的特征
2.3.1公共产品相关理论
公共产品指可受益于供全体居民，但不能按市场方式让受益者分担其费用的产品。按照美国经济学家萨缪尔森在《经济学》中的定义：纯粹的公共产品指的每个人所消耗的无论是物品或者是劳务都不会导致他人对该种物品或是劳务消耗减少的物品和劳务。比如说国防建设、灌溉的水库、生态河堤、防洪的堤坝、环境保护等这些都是典型的公共产品。按照上述定义，公益性生态水利工程属于典
型的公共产品，具有公共产品的共性特征：非竞争性和非排他性，同时公益性生态水利工程项目也具有生态项目的特点，因此公益性生态水利工程除了具有公共产品的共性外，还具有自身的一些特点。
2.3.2公益性生态水利工程的经济学特征
公益性生态水利工程由政府免费提供给公众使用，根本很难收回成本并获得额外收益，只能依赖政府财政补贴运营，它的主要经济学特征为：
①项目主体主要为国家和政府。公益性生态水利工程投资规模比较大，往往需要持续性投资，主要以国家和当地政府财政投资为主体[25]，具有明显的社会效益、生态效益，但是由于项目的经济效益小，不容易盈利，愿意进入公益性生态水利工程领域进行投资的民间和社会资本少，只有依靠国家或当地政府通过预算和财政拨款的方式进行投资，投资的大小决定了公益性生态水利工程的供给规模的大小和数量的多少，由此，国家和政府便成为公益性水利工程的项目投资和建管主体。
②消费的非竞争性。消费的非竞争性是说，公益性生态水利工程受益者的增加不会引起的社会边际成本增加，增加消费者不会增加一点成本。在公益性生态水利工程的效益享受上，每个受益者能获得相同的效应，且互不影响的，不会因为任何一个人的消费影响另外使用者消费的数量和质量。但由于使用者的增加，提供公益性水利工程的费用的增量并不为零，政府会通过某些途径对这种费用进行补偿，比如运行维护费等。
③消费的非排他性。消费的非排他性是说，公益性生态水利工程任何人在使用过程中，不能由于自己的消费，排除其他人对的消费。或者说难以从技术手段和经济手段上阻止不付费的人享用该物品，所有社会成员都可以享受此类项目带来的实惠，从此类项目得到的收益不属于私有产品，类似于经济学中的“灯塔现象”。同时，公益性生态水利工程进行市场化非常困难，一般社会资本和个人不愿也无法提供这类产品或服务，因为在公益性生态水利工程让众多民众虽然都得到了生态环境改善的好处和利益，但要他们対此支付费用和承担责任是非常困难的。
④效用的不可分割性。公益性生态水利工程是提供给全社会成员共同享用的，每个社会成员在消费公益性生态水利工程时产生的效用相同，不会因为享用人数不同而造成提供此类公共产品的数量和规模不同，无法分割。
⑤产品供给的自然垄断性。公益性生态水利工程建设规模普遍比较大，项目持续性越好，生态和社会效益越好，边际成本就会不断下降。于此同时，政府和国家在此类公共物品的生产和供给上很难出现市场化的竞争关系。由于没有市场竞争加以约束和限制，公益性生态水利工程的在投资规模、建设周期、建设质量、资金使用效率上，都得不到有效的保障。可能会导致低效率和资源浪费。
2.3.3公益性水利工程财务特征
公益性生态水利工程难以创造财富本身，没有财务效益，而是具有改善人居环境，保护生态等效益，因此，想要此类项目按照市场化的规律运行有困难。同时，巨大的国民经济和社会效益，让公益性生态水利工程多了很多不能用货币计算的间接经济效益和非经济效益。
2.3.4公益性水利工程项目管理特征
①项目建设需要行政干预。公益性生态水利工程的经济学和财务特征指出，国家和政府是公益性生态水利工程筹建和运行维护的主体。在项目的建设全过程，都要经过水行政主管部门或者有关部门的的严格把关，按照自己的职权范围逐项审批。同时，对建设项目进展、工程质量、生态指标的发挥、资金使用的真实性、合法性以及运行单位的运行维护管理行为进行政管理和监督。
②项目管理者的管理水平要求高。公益性生态水利工程涉及的面广而全，需要具备包括水土保持、水工建筑等知识，项目建设管理者不仅需要具备一般建设管理者的素质，如：较强的沟通协调能力，比较高的专业技术，项目管理工作的实际经验。同时，公益性生态水利工程的建设主体为国家，项目建设管理者自然而然是国家利益的代表，因此管理者具有较高的政治素质和政策水平。
③公益性生态水利工程生态效益的发挥主要在后期运行阶段，与盈利性水利工程相比，传统运行方式不产生经济效益，对社会资本吸引力低，民众参与程度低。同时公益性生态水利工程后期维护专业性强，维护困难，目前运行维护的主体为政府，经费来源仍为当地政府投资。
2.4本章小结
本章主要介绍了本文中使用的相关概念，包括水利工程的定义、分类，建设公益性生态水利工程的意义，通过公共产品理论分析了公益性生态水利工程各方面的特点。公益性生态水利工程的特点决定了其管理及融资方式，是分析现有管理及融资方式问题和提出新型管理及融资方式的基础。
3重庆市公益性生态水利工程传统管理及融资模式问题分析
3重庆市公益性生态水利工程传统管理及融资模式问题分析
3.1政府融资模式介绍
政府直接供给和政府间接供给，为我国政府生产和提供公共产品主要的两种方式[26]。地方政府是公共产品融资的主体，我国地方政府迄今比较常用的融资模式有：
①财政拨款。包括：本级财政拨款；上级财政拨款；预算内资金；项目专项资金等。也就是依靠下级向上级“跑项目”的方式，通过政府的转移支付融资。公益性生态水利工程项目的资金主要为水利发展资金，属于专项资金，有专门的资金管理办法。
②银行信贷融资。很多地方政府为了解决城市基础建设资金不足，出资建立主要用于城市公共基础设施的建设开发、经营管理、对外融资的企业法人机构称作融资平台，如：各地政府成立的城投公司。银行信贷融资指地方政府成立的融资平台通过向银行贷款进行融资，主要向商业银行贷款和国际金融组织贷款，如世界银行贷款水土保持项目。偿还贷款方式主要通过项目经营收入，公共设施收费，财政拨款等。
③民间资本融资。直接投资，将政府投资为主体的投资领域向社会资本开放，采用谁收益谁投资的方法，以收益来源主体作为主要的投资主体，可以有效缓解城市基础设施建设资金缺口的压力。
④PPP项目融资。PPP项目融资是指用项目本身筹措资金，偿还贷款的方式为项目经营产生的经济直接收益或者政府扶持支持补贴等所转化的效益[27]。此种融资模式是政府与私人组织、企业之间，以特许权协议为基础，形成一种伙伴式的合作关系[28]，主要提供公共物品和服务，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。目前各地方政府正在大力推进这一融资方式。在近几年中央政府连续出台如：《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》等相关政策文件，进一步规范化、科学化政府投资，进而推动PPP模式。
项目的融资方式可以解决民间资本分散不集中与大型基础设施建设的需要巨额资金投资之间的矛盾。突破国家对民间资本进入重点设施基础限制，本文主要基于项目融资来变革传统的公益性水利生态建设项目的融资方式。
3重庆市公益性生态水利工程传统管理及融资模式问题分析
3.2公益性生态水利建设项目的融资方式及管理模式概况
政府和公共事业单位在生产、提供和运营公共产品过程中，首要原则目标，是大力整合资源、有效的利用资源，发挥资源潜在的最大价值，从而发挥资源的
效益，公益性生态水利工程的效益包括经济效益、生态效益、社会效益等。
3.2.1公益性水利生态建设项目融资现状
①国家及财政投资依然是投资主体，社会资本少
重庆市现有的公益性水利生态建设项目融资方式仍然与传统的公益性项目投资一致，主要靠国家的财政投资。目前，水利工程建设也在积极引入民间及社会资本，根据2018年水利统计年鉴，重庆市2017年水利建设完成投资2122561万元，其中中央及财政资金1360251，占比64.08%，自筹及其他资金762310万元，占比35.91%。
财政资金非财政资金
图3.12017年重庆市水利工程安排投资
Figure3.1ArrangementandInvestmentforHydraulicEngineeringinChongqingin2017
水利工程引入的社会投资和民间资本集中在农村水电站工程和大型的水库工程建设等项目中，因为此类项目与业主的经济效益关联大，民间资本和银行贷款在公益性生态水利项目中非常少。2017年重庆市水利建设用于公益性水利生态建设项目资金68679万元，其中中央投资65245万元，占比94.9%，自筹及其他资金非财政资金3434万元，占比5.1%。
3重庆市公益性生态水利工程传统管理及融资模式问题分析
图3.22017年重庆市公益性生态水利工程安排投资
Figure3.2ArrangementandInvestmentforPublicWelfare
EcohydraulicEngineeringinChongqingin2017
重庆市各区县用于公益性生态水利工程的的非财政资金非常少，根据重庆市南川区水利工程统计年报表显示，2018年公益性生态水利工程计安排投资2234万元，中央财政1902万元，地方财政325万元，其他投资7万元，财政资金达占比99.6%。2018年南川区水利工程安排投资中非财政资金34814万元，其中银行贷款31178万元，全部用于大型水库建设，业主自筹3636万元，用于农村水电站建设和农村水电增效扩容改造工程中。
图3.12018年重庆市南川区公益性生态水利工程安排投资Figure3.1ArrangementandInvestmentforPublicWelfareEcohydraulic
EngineeringinNanchuanDistrict,Chongqingin2018
②公益性水利生态项目国家及地方财政投资不稳定
12
3重庆市公益性生态水利工程传统管理及融资模式问题分析
公益性水利生态项目国家及地方财政投资每年的投资数不稳定，据2016年-2018年水利统计年鉴显示，重庆市2015年至2018年，公益性水利生态项目中的投资逐年减少：2015年投资119294万元，占全国公益性水利生态项目总投资6.18%；2016年投资48919万元，占全国公益性水利生态项目总投资1.2%；2017年投资投资68679万元，占全国公益性水利生态项目总投资1.0%。
3重庆市公益性生态水利工程传统管理及融资模式问题分析
3.2.2公益性水利生态建设项目管理现状
①资金申报
公益性水利生态建设项目传统的融资方式下，资金来源渠道单一，全部为水利发展资金，资金申报过程为：1）由当地水行政部门根据总体规划组织技术人员编制实施方案向上级主管部门提出项目需求并提出申请；2）由上级主管部根据财政情况、国家总体规划和年度投资规模计划对实施方案进行审批；3）由财政部门核拔建设资金到当地水行政主管部门。
②项目建设管理
公益性水利生态建设项目，由于资金来源主要为财政资金，项目建设管理模式沿用DBB模式，通过项目法人制、工程招投标制、工程监理制、合同理制、资金审计制、工程验收制的“六制”。
目前，国家实行政企分离，当地水行政主管部门得到项目资金后，选定项目实施业主，重庆市各级区县水行政主管部门都下设有专门负责水利项目建设的国有企业，承担水利发展资金的项目建设，大多区县选择该类型的建设平台，负责该项目的具体实施。
业主单位委托具有相关资质的设计方进行专项设计。在设计完成后，业主分析工程项目的特点和工程实施地的具体情况，通过招标选择施工单位。施工单位按照施工合同约定，进场施工，按照传统的基本建设程序进行施工建设，施工单位直接对业主负责，同时受监理单位的监督。
水行政主管部门作为项目的监督方，负责项目建设质量、进度以及监测项目生态指标。当地财政局负责项目资金的监管和拨款。
③项目的后期运行维修
公益性水利生态建设项目主要在保护生态，施工单位主要承担了项目的建设任务对生态指标的发挥不负责，项目建设任务完成后，项目业主单位将项目的产权交给项目所在地的政府或村社，后期运行管护一般由项目产权单位负责，水行政主管部门负责监测生态指标的发挥和向上级申请运行维修经费。
3.3公益性水利生态建设项目的管理及融资模式存在的问题
公益性水利生态建设项目的建设模式还在使用传统的DBB基建模式，此管理模式造成项目融资方式渠道单一，无创新力。具体表现为：
①投资主体单一，创新力不足
项目融资全靠财政资金，项目业主完全没有融资能力，也没有融资意识，公益性水利生态项目的建设处于被动状态。总投资不足或减少，公益性水利生态建设项目建设就会相应的减少或者停滞，生态建设指标大打折扣，不利于生态文明
3重庆市公益性生态水利工程传统管理及融资模式问题分析建设。
②投资决策不科学，群众发动不到位
国家或者上级部门的投资决策一般契合国家的发展方向，一般由当地水行政主管部门或人民政府通过编制的项目建议书、可行性研究报告等提请项目申报，国家或者上级部门依据此类规划，进行投资决策。但是各地水行政主管部门前期规划编制阶段缺乏深度，只站在水利工程建设层面进行规划设计，以自身利益和政绩为起点，往往自上而下决策，完全没有考虑市场运作机制，不咨询各行各业专家的意见，也不收集和征求农民的意见，使得一些工程建设存在着重复性，存在“重建设、轻管理”的现象，项目区群众在项目的建设过程中，没有参与感，没有吸引到民间资本，严重影响项目后期生态效益的产生和发挥。
③项目管理模式陈旧
建设模式为传统的DDB基建模式，使主管部门、业主、施工建设单位只负责项目的建设阶段，只停留在完成项目建设内容，没有创新意识，没有充分发掘项目可能产生的经济效益，不能吸引社会资本。同时，传统的管理模式中，设计方和业主方不会到项目实施地进行详细调查，与施工方和当地农户缺乏沟通，造成设计不符合施工实际[29]，可施工性很差，不仅建设程序繁琐，设计变更很多，影响业主对项目整体目标的控制。
④融资渠道不畅
长期以来，项目形成的固定资产在使用上是无偿的，受惠者不会支付费用，不能直接带来微观的财务效益，且经济效益发挥非常的缓慢，造成PPP模式的运行困难，民间和社会资本投入困难。
2017年以来，国家大幅度加大地方债管理力度，严格规范地方政府融资行为，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，财政部先后下发《关于坚决制止以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）等系列文件，在这种政策背景下，进一步加大了公益性生态水利工程的融资困境。
⑤项目后期运行维护差
公益性水利生态建设项目后期管护任务重，但此类项目生态保护的功能发挥完全是项目后期管护，项目后期维修养护工作不到位，影响生态效益发挥，完不成项目最初的生态建设指标。
重庆市此类项目的管护主体是项目地的政府和乡镇，没有专业的管护能力，且维修运行养护经费缺乏，乡镇府和村社基本无财力投入，只能依靠上级拨付少量的运行管护经费进行管护，管护结果不如人意。
3重庆市公益性生态水利工程传统管理及融资模式问题分析
3.4本章小结
本章介绍了传统的政府融资模式，概述目前传统的公益性水利生态建设项目管理及融资模式，并分析了传统的公益性水利生态建设项目管理及融资模式存在的问题。
4公益性生态水利工程管理及融资模式研究
本文所讲融资主要用来解决项目建设和行业发展的资金来源问题，从第三章的分析中得出，需要寻找新的融资渠道、用新的管理模式来解决公益性生态水利工程面临的资金困难，基于此本章从传统和创新两个方面研究融资渠道。
4.1传统项目融资模式的特点与公益性生态水利项目融资匹配的
特征分析
公益性生态水利项目因为自身的特点常用的传统融资模式，多不匹配，不能一层不变的按传统的方式进行使用：
①财政拨款
公益性生态水利工程由于公共产品的特点和项目本身的特点，在生产经营过程中不得以追求利润为目的，财政拨款是主要的融资方式。财政拨款的好处在于是对项目无偿补助不需还款，政府无偿还压力，无负债的风险。但是国家在投资决策的时候会随着大环境有不同的侧重点，造成部分项目连续差，出现今年资金充足，明年资金短缺现象，项目不能持续性的投入、发展滞后，甚至停滞。
②银行信贷融资
银行信贷融资会对项目的贷款偿还来源和偿还资产要求高，商业银行一般贷款利率高，周期短，同时，由于近几年国家对银行放贷的管控，造成银行放款越来越严格，放款速度慢。这种方式主要用于收益明显的城市基础设施建设，如修建公路、高速路等。
而公益性水利工程没有明显收益，项目本身的还款能力弱，一些项目完全不具备还款能力，银行贷款审批事项非常繁多，贷款手续复杂，对项目的可行性、环境影响、后评估等各方面审批时间非常长，造成银行贷款的期限要求与收益要求难以匹配，如某些国外金融机构：世界银行贷款水土保持项目。这种融资方式即使减轻了资金压力，但是推迟了项目实施时间，达不到生态建设和环境治理的要求。
③地方政府平台融资
以地方融资平台作为承贷主体为地方政府在政策范围内提供了一种可行的融资模式。然而，在现实中，公益性水利生态项目没有现金流或很少现金流，经营功能很弱，平台公司很难找到覆盖贷款本息的现金流，难以达到市场化融资的要求。而且，随着国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题通知》的发布，融资平台进一步规范化管理，为了减轻地方政府的债务，该融资方式主要
18
倾向有明显经济收益的公共基础设施项目，对于无盈利的公益性项目运用空间小。④PPP项目融资
较为新型的融资模式，在各种项目类型中广泛试点运用。比较常用的大体分为：产权私有化类，外包类，特许经营类三类[30,31]，结合各类文献综合分析，每一种都具有不同特点，如表4.1：
表4.1常用项目融资模式及特点
Table4.1FinancingModesandFeaturesforCommonProject
项目融资模式 典型模式 定义特点
产权私有化类 BOOT BOOT（建设—拥有—运营—移为了使项目所提供的
交）指社会资本对所建项目拥有公共产品价格降低，政
所有权和经营权，运营一定时间府允许项目公司拥有
后，再将该项目移交给政府管理运营权和所有权，在一
BOO BOO（建设—拥有—运营）指由
社会资本公司承担新建项目设
计、融资、建造、经营、维护等
职责，并拥有项目所有权的运作贷款条件。项目公司通
方式。过向用户收费，收回投
外包类
O&M 资实现利润。
外包类PPP项目社会资本方承受的风险相对
将项目的运营维护工作委托给较小，项目中的一部分
社会资本，政府拥有资产所有权或几部分由项目公司
承包，主要投资由政府
MC MC（管理合同）指的是政府部完成，社会资本收益通
门将存量或已完成某部分项目过政府付费实现
特许经营类
BOT 的经营、维修养护和项目受益者
服务职责等全部授权给社会资
本
BOT（建设—运营—移交）政府
授权社会或民间资本承担新建
项目的融资、建设、经营、维修、
使用者服务等，项目公司通过在险大小介于外包类和
合同期内向使用者或政府收费私有化类项目之间。政
19
项目融资模式 典型模式 定义特点
ROT 方式得到收益。社会资本进行经
营一段时间后，将该项目无偿转
让给政府，由政府指定部门经营
和管理
ROT（改建—运营—移交）政府
将现有资产有偿转让给社会资
TOT 本或民间资本，项目的经营、维
护和用户服务全部由社会资本
负责，通过向使用者或政府收费
取得收益
TOT（转让—运营—移交）政府
将现有资产有偿转让给社会资
本，项目融资、改扩建、开发，
运营、维护和用户服务有社会资
本负责，通过向使用者或政府收
费取得收益
项目融资方式不仅可以解决社会民间资本的分散、不集中与基础设施建设的资金需求大之间的矛盾，而且突破国家对民间资本进入重点设施基础限制[32]。为了鼓励社会民间资本投入到水利设施建设过程中，国家发布多种法规如：国家水利部、发改委、财政部联合发布的《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号）等。
但是，当前政府积极推出的PPP项目一般主要有两类：一类是收益率不足的存量项目，另一类是预期收益率充足的增量项目，在公益性项目领域，公共产品投资大、回报率低，由于社会资本无法参与存量项目的设计、建造等全生命周期，民间资本没有积极性，项目的吸引力明显不足。公益性生态水利项目主要目的在生态保持、生态环境的建设，项目的风险小，经济效益小，本身没有现金流或现金流很小，没有直接收益，不能简单的通过对使用者收费、转让特许经营权或者政府购买服务等方式取得收益[33]，因此传统的PPP模式不能完全匹配适用。
1、政府无需作为建设方加入到项目中，而是用特许经营或给予优惠政策的方式来进行融资，既解决了政府财政资金不足以支撑项目建设的问题，又避免了政府负债率过高。
2、TOT和ROT可以给存量项目引入资金，有利于各种项目的整合
3、项目的资产最终归政府，合同结束后要求社会资本将项目的使用权移交
1、风险高，因为项目公司拥有资产所有权，将资产抵押给金融机构融资后，由于公益性生态水利工程经济效益小，面临高风险的还债问题，政府收回项目所有权的时候，可能会转移负债。2、产权归属，公益性生态水利工程的具有的公益性特征要求产权归于国家或者集体。3、运营权和使用权交由私人企业后，政府监管权利削弱，而公益性水利生态工程需要政府牢牢把握生态建设指标。1、公益性生态水利工程外包的工作成果不容易核查，政府付费难于制定合理的定价模式。2、项目后期运营的过程中，可能有经济效益，也有一定的风险，需要由企业全部承担，政府不能与企业共担风险。
1、公益性生态水利项目用特许经营类PPP模式很难一蹴而就，更不能全盘造搬，因为公益项目经济收益很小，对社会资本的吸引力非常小，不是社会资本投资的重点。
2、政府与企业在签订合同时，不能与企业共担经济风险，市场风险估计应该由企业和私人资
项目融资模式可借鉴之处 需要考虑的问题
给政府。本完成。
3、政府不承担项目风险就不能享受项目带来的经济效益，政府主要把握项目的生态效益，需要政府协调好社会资本方的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。
综上，为了保证项目融资顺利，激发社会资本的投入热情，只有改变公益性生态水利项目传统的管理模式，通过提高效率来增加收益，探索一种新的融资渠道，尽可能的吸引民间和社会投资，才能有效弥补财政投入的不足，才能更好的推动公益性水利工程建设进程。
4.2公益性水利生态建设项目管理模式及融资方式新思路
公益性水利项目的特点决定了此类项目在市场竞争环境下无优势可言，政府想要和社会资本合作不能想着将责任、资金压力转移出去，而是应该努力合理利用有限的财政资金，提供更优更好的公共产品。结合供给侧经济改革的宏观方向，在融资平台取缔，地方债券不成熟的情况下，可以大力推广公私合作模式，以国家政策、投资为导向，调动各方力量进行投入，制定各种优惠政策，借鉴国内外成功的PPP模式经验，将企业资本大力引入，同时，充分调动民间资本的积极性[34]。
4.2.1新型管理及融资方式创新的基本思路
①规范社会资本介入的范围，明确项目产权
公益性水利生态项目建设的初心是国家的生态环境建设，重点在于建设国家的生态指标，产权最终必须在国家和集体手中[35]。
项目的后期管护也是财政的一大负担，社会资本的投资除了在项目建设本身以外，也要引入到项目后期运行管护中，管护责任人自然过渡到民间资本，可以借助民间和社会资本先进的后期管护方法，在保证项目的生态建设指标的同时，大大减轻了财政负担。
②适当设计现金流，开发项目的经济效益
有了现金流，才会吸引承贷主体，才会有偿还贷款的途径。
可以通过开发公益性水利生态项目本身的经济效益，如生态河堤、小流域治理项目具有生态观光的一面，可以统筹到乡村旅游项目中；水土保持项目可以将经果林分项产业化，规模化，经济效益可观，进而吸引企业、大户等民间投资；
22
生态清洁型小流域项目对改善人居环境有重要作用，可以充分调动民众的投工投劳，对当地民众的吸引力较大等等。也可以采用其他经营性项目合作运营模式，如乡村旅游、水利风景区等，还有财政补贴、政府购买等。
③变革项目管理、减轻财政负担
要设计项目的现金流，项目管理手段需要创新，实现一部分的排他性，降低投资成本，创造此类产品进入市场的条件，让民间资本进入此类公共产品供给市场。
政府和水行政主管部门在公益性水利生态建设项目的设计的时候不能只局限在项目的本身，只关心项目建设内容，要在宏观层面将项目的规划设计与项目区的产业发展、旅游发展、乡村振兴等相结合，一方面激发项目的经济效益，另一方面可以与其他项目统筹发展，缓解项目资金
④规避项目市场化风险
项目市场化风险是指在项目在市场化运作过程中，除了市场环境变化造成项目成本提高或亏损的风险，也包括，融资过程中融资主体的资本金变动或融资结构的不合理造成的风险。公益性生态水利项目在项目的管理及融资过程中，要有效地识别和控制风险并且要有效合理地规避[36]，政府不能和社会成本共担项目的市场化风险，应由社会及民间资本承担。
⑤融合传统融资模式优点
吸收传统PPP模式中的优势，通过制定优惠政策拉动推动民间投入、调动市场、激活民资民力，拓宽渠道，改善多元化投入机制，引入来自企业、种植承包大户等的民间资本，大力发展旅游管理、采取组建合作组织进行建设，以工出资，
多农户收益，以物换工等多种运作模式。
4.2.2新型管理及融资模式方案
根据新型融资模式创新的基本思路，立足于第二章分析的公益性生态水利工程自身的特点，通过改变项目的管理方式，融合几种传统融资方式提出几种新的融资和管理方式。
①“政府+企业”融资方式
在满足生态目标的前提下，由企业来评估项目的风险，在一定范围内满足企业的需求，政府和企业签订特许经营协议，协议中明确重点将社会资本投入到具有经济效益的部分，政府担当监督者，企业不能以此项目产权作为抵押融资。由于公益性水利生态建设项目本身不是以经济效益为核心，重点在生态建设指标，因此政府不能和企业共同承担经济效益的风险，重点掌控全局生态建设指标发挥的进展；企业负责项目资金筹措，引入各种专业技术，运用自己先进的管理经验推动进项目实施，并独立承担经济效益风险。当项目的经济效益发挥结束后，政
23
府以购买或税收优惠等方式收回产权，此时养护和建设的成本已经大幅度减少，大大减轻了财政负担。
②“政府+大户”融资方式
大户作为民间资本重要的引入方式，主要承担项目比较小部分的投资，如：土地流转金等；政府投资占大多数，产权归政府所有，大户只有经营权，大户经营期间负责项目的养护维护，待项目的经济效益发挥结束后，交还政府。政府除了承担项目实施监督以外，还需要提供专业的技术指导。此融资方式主要能将项目规模化管理，减轻政府在土地租赁方面的投入，发挥项目的经济效益，同时大户的后期管理减轻政府在后期管护的投入，减轻财政负担。
③“政府+专业合作社+农户”融资模式
在政府的大力宣传和担保下，鼓励农户以土地投资、投工投劳的方式参加合作社，由合作社对项目具有经济效益的部分进行统一开发经营，由政府或者水行政主管部门提供技术服务建立技术交流平台。为了降低项目风险，除了承担项目实施监督，政府还要在合理范围内构建参与式保障体系。政府只需投入启动资金，保证项目产权在政府手中，专业合作社只拥有经营权，待项目经济效益发挥结束以后，归还给集体，此融资方式减轻政府在后期管护的负担，节约了人工投资和土地投资，同时让公众树立了生态保护意识，实现新农村建设，加速了农村经济快速发展，农户收入也会得到稳步提高。
④“政府+农户”融资模式
公益性生态水利建设项目旨在生态环境的建设，生态环境的保护离不开当地的群众，政府在宣传的同时应该积极发动民众的参与，可以建立奖惩机制，发动当地农户投入到项目的建设中，投工投劳，完成建设任务，减轻政府的财政负担；对具有观光功能的水利生态建设项目结合到当地的观光旅游业，带动当地经济发展的同时，提高农户参与的积极性。此融资方式大大减轻了政府在维持项目生态
功能发挥上的投资，同时也提高了农户对生态保护的重视。
4.2.3新型管理及融资模式选择及适用性分析
①新型融资方式的适用范围
对于不同类型的公益性水利生态建设项目，对四种不同的融资方式适用范围不同。
24
表4.3新型融资适用范围及运用难点
Table4.3ApplicationScopeandUsingDifficultiesforNewFinancing
融资方式 社会及民间资本投入范围 运用难点 项目类型
政府+企业”融资方式
“政府+大户”融资方式
“政府+专业合作社+农户”融资模式
政府+农户”融资模式
项目全过程；项目的后期运行管护等
项目前期；项目的后期运行管护等
项目的后期运行管护；土地流转、农民投工投劳等
项目的后期运行管护投资；土地、农民投工投劳；
项目持续性；产权的移交；政府优惠政策的制定；项目风险的承担
产权的明确和移交；风险的承担；政府补偿机制的制定
经济效益的分配；合作社的市场化运作专业化程度；
后期运行维护的专业化程度；投入自发性
土地集中连片、能规模化发展项目；需要持续建设项目；与生态观光有关联的项目。
土地集中连片，能规模化发展的项目，
不能集中连片规模化发展，但有可观的经济效益项目
不能集中连片发展的项目，与农户自身利益相关的项目
②新型管理及融资模式选择需考虑的因素
采用上文提出的四种新型融资方案需要考虑以下几个因素。
1）融资来源的可靠性
融资来源的可靠性是指融资主体资金筹措的难易程度等。资金到位的及时性会影响项目的建设工作。因此，在方案选择的时候，应该对其可靠性进行分析。
2）融资量的大小
融资量指融到的资金量，包括直接的项目建设投资和后期运行维护费。因此，在方案选择的时候尽量考虑融资量的大小。
3）管理成本
管理成本指在运用新方案时作为项目实施和监管方，需要付出的管理成本，包括人工和时间成本。
4）适用范围
适用范围主要是指根据项目的不同特征，选择合理的管理及融资模式，最大程度地促进项目获得最大收益。适用范围受项目本身特征与项目融资模式特点影响。
5）现阶段的可操作性
25
现阶段的可操作性指政策的适用性，要清楚目前在政策或者法律法规上，对项目管理及融资模式的操作方式和原则，是否做了相关规定。
6）方案运作程序的复杂性
不同的管理及融资方案运作程序的复杂性不同，如果运作程序过于复杂不仅会增加融资成本和管理成本降低对社会资本的吸引度，也会影响项目持续性。因此，方案的运作程序是项目管理及融资方式选择的考虑因素。
7）所有权转让时政府的付出
由于本文讨论的几种管理及融资模式的方案中，经营权和产权的转让过程及方式，是较为重要需要技巧的一部分。如果转让时，政府付出的代价大，増加项目管理及融资的管理成本和资金成本，达不到减轻财政负担的目的。
8）项目持续性的高低
项目建设和后期管理的过程中的成本，主要包括资金成本和人工成本。项目持续性在最大程度上影响着项目的管理及融资方式，因此，方案选择要最大限度的保持项目持续性。
8）生态指标发挥
生态指标是公益性生态水利工程建设的目的，无论采用哪种融资和管理方案都要以生态指标正常发挥为前提。
10）农民参与程度
生态环境建设离不开当地百姓的支持，农民参与程度越高，满意度越好，越有利于项目的管理，减少投资的同时，减少项目的管理成本。
4.3新型管理及融资模式方案评价
4.3.1评价指标体系建立
①建立原则
评价指标的建立要本着客观、科学、可操作的原则，必须保证构建的具体指标在实际获取上是可行的，评价指标和评价方法都要符合公益性生态水利工程管理及融资模式评价的真实状况，反映评价对象的真实水平。
②建立过程
本文采用专家调查法建立新型管理及融资模式方案评价指标，通过采用发电子邮件的方式向参与调查的专家发放调查问卷，然后汇总统计，并重复这个过程，致力于求得专家对某一特定问题的一致性看法。此方法操作简单，即使没有原始数据，也可以借助专家的经验优势、丰富的专业知识和实战经验，较为可靠的预测研究对象的未来发展[37]。
本文组建专家组的原则是理论研究与实践经验丰富，公益性生态水利工程理
26
解较为深入的专家。专家组成员包括重庆市水利局水保处、水资源处、河道管理处、黔江水利局水保站、基建科，南川区水利局水土保持局、建管科、河道科等10位专家，他们不仅在公益性水利工程管理上有着丰富的工作经验，而且深刻理解公益性水利工程面临的融资困境，同时对公益性生态水利工程吸引社会资本的方式有深刻的见解。
③新型管理及融资模式方案评价指标
针对公益性生态水利工程管理和融资模式现状，以及提出新型管理及融资方案思路，借鉴以往水利项目融资绩效评价和生态项目生态绩效评价初步构建评价指标体系。然后向专家组成员发放调查问卷，经过两轮问卷调查收集整理，最终确定公益性生态水利工程新型管理及融资方式方案评价指标体系。
表4.4新型管理及融资模式方案评价指标体系
Table4.4EvaluationandIndexSystemforNewFinancingandManagementModePlan
目标一级指标 二级指标
经济性
适用性
新型管理及
融资模式方
案
项目管理成效 融资来源的可靠性
融资到的资金量
管理成本
适用范围
现阶段的可操作性
所有权转让时政府的付出
融资方案运作的复杂性
项目持续性
生态指标发挥
农民参与程度
4.3.2确定各指标权重
①层次分析法
本文采用由美国萨蒂教授于1977年正式提出来的一种简单灵活、实用方便的决策分析方法，即层次分析法。该方法致力于将定性与定量完美结合，综合考虑多种因素、多种目标，用数量化的形式把决策者的主观判断描述出来，其结果可信度高。在定性指标定量化的过程中很适用，所以本文引入层次分析法对新型管理及融资模式进行评价具有可适性。
②递阶层次结构
将影响公益性生态水利工程管理及融资模式的因素进行分解，划分为递阶层
27
次结构，分为三层。最高层次即期望实现的理想结果，新型管理及融资模式方案评价；中间层次是为了实现目标而建立起来的一套判断准则，体现了影响响公益性生态水利工程管理及融资模式的不同侧面，中间层次的各因素依据不同的属性分成3组，互不重叠。最低层次要具有可操作、可测量的属性，一共7个因素。某些因素是逐层互相关联的，互相支配的。如图4.1所示。
图4.1公益性生态水利工程管理及融资模式评价结构模型
Figure4.1EvaluationStructureModelforFinancingandManagement
ModeofPublicWelfareEcohydraulicEngineering
③构造判断矩阵
本次研究中的数据主要通过问卷调查收集专家组成员的10位专家意见，对同层次元素（如：B11，B12，B13）两两比较，让专家采用1-9比率标度法(表4.5所示)对各项指标因素重要程度打分，用数值表示分析判断的结果，将定性结果定量表示出来，从而获得最原始数据，然后汇总得出各层次判断矩阵。
28
表4.51-9标度法
Table4.51-9ScalingMethod
标度 含义
1表示两个因素进行比较，具有同等重要性
3表示两个因素相比，一个因素比另一个因素稍微重要
5表示两个因素相比，一个因素比另一个因素明显重要
7表示两个因素相比，一个因素比另一个因素强烈重要
9表示两个因素相比，一个因素比另一个因素极端重要
2、4、6、8介于上述两个相邻判断的中值 倒数因素i与j比较得判断dij,则因素j与i比较得判断dji=1/dij
④权重计算过程
将各层次生成的判断矩阵，采用算数平均法计算各级指标的权重，得到一级、二级指标判断矩阵和权重，再进行一致性检验，如表4.6~4.9：
表4.6一级指标判断矩阵及权重表
Table4.6First-GradeIndexJudgmentMatrixandWeightSheet
A A1 A2A3 W
A1
A2
A3
1
21/10
543/60
11/20
1
4
1/6
9/37
1
0.1099
0.1976
0.6903
根据公式λmax=∑，CI=，CR=，得出，λmax=3.1017，
CI=0.01665,CR=0.032<0.1，通过一致性检验。
表4.7A1二级指标判断矩阵表
Table4.7A1Second-GradeJudgmentMatrixSheet
A1 B11 B12 B13 W
B11
B12
B13
1
11/30
17/30
29/10
1
14/5
2
37/60
1
0.5263
0.1785
0.2951
根据公式λmax=∑，CI=，CR=，得出，λmax=3.0333，
29
CI=0.05085,CR=0.0978<0.1，通过一致性检验。
表4.8A2二级指标判断矩阵表
Table4.8A2Second-GradeJudgmentMatrixSheet
A2 B21 B22 B23 B24 W
B21B22B23
B24
1
31/5
214/15
13/30
19/60
1
13/40
19/60
19/60
31/10
1
7/20
22/5
33/10
3
1
0.1519
0.4810
0.2682
0.0989
根据公式λmax=∑，CI=，CR=，得出，λmax=4.2618，
CI=0.887267CR=0.098052<0.1，通过一致性检验。
表4.9A3二级指标判断矩阵表
Table4.9A3Second-GradeJudgmentMatrixSheet
A3 B31 B32 B33 W
B31
B32
B33
1
21/2
9/40
5/12
1
8/39
41/2
5
1
0.3180
0.5880
0.0940
根据公式λmax=1∑(AW)i，CI=λmax−n，CR=CI，得出，λmax=3.0985，
CI=0.04925,CR=0.0947<0.1，通过一致性检验。
⑤权重指标表
根据层次分析法的基本原理，借助于Excel软件，计算各层指标的判断矩阵然后汇总整理，具体结果如表4.10所示。
表4.10新型管理及融资模式评价指标的权重向量表
Table4.9WeightVectorSheetforNewFinancingandManagementModeEvaluationIndex
一级指标一级权重 二级指标 二级权重
经济性
适用性
0.1099
0.1976
资金来源的可靠性
融资到的资金量
管理成本
适用范围的匹配
0.5263
0.1785
0.2951
0.1519
30
一级指标一级权重 二级指标 二级权重
项目管理成效0.6903 现阶段的可操作性
所有权转让时政府的付出
融资方案运作的复杂性
项目持续性
生态指标发挥
农民参与程度 0.4810
0.2682
0.0989
0.3180
0.5880
0.0940
4.3.3方案评价模型
在模糊系统分析方面，模糊综合评价法主要是在模糊环境下综合考虑各种不同因素的影响，帮助某个目标对特定事物作出决策的一种数学方法。在这样的环境下，本文运用模糊综合评价法对提出的四种方案在具体工程运用中的进行评价。
本文利用模糊综合评价的数学模型进行综合评价，采用以下四个步骤：
①确定因素集
因素也称为参数指标或质量指标，建立指标值集U=u1,u2,u3，共三个因素，即U=经济性,适用性,项目管理成效。在对因素U作划分，得到第2级因素集，有：
U1=(融资来源的可靠性u11,融资到的资金量u12,管理成本u13）；
U2=(适用范围u21,现阶段的可操作性u22,所有权转让时政府的付出u23,融资方案运作的复杂性u24）；
U3=(项目持续性u31,生态指标发挥u32,农民参与程度u33），②确定评语集
建立评语集V=V1,V2,V3,V4。根据重庆市公益性生态水利工程的实际情况，将四种新型管理及融资模式分为四个等级：优、良、中、差。即评价等级V=优,良,中,差，根据相应的评价等级设置分行向量C=4,3,2,1。
③计算隶属度
建立专家组，此专家小组的组建不同于确定评价指标建立和计算权重的专家小组，应立足于工程实例，对具体项目了解，可能会参与到项目建设中的专家人员。在具体实例中某些指标能量化，对于能量化的指标直接按照数量的大小分配优、良、中、差四个等级，不能量化的评价指标专家组成员按照优、良、中、差四个等级对每个关键因素的各个子因素进行投票。将投票结果进行统计汇总，以
百分比代表各个子因素Uij对评语集V的隶属度，建立起单因素评价矩阵。即：
r11⋯r1n
R=⋮⋱⋮
rm1⋯rmn
31
rm表示被评价事物的Uij指标值对Vj等级的隶属度。
④综合评价
由于U中各个因素有不同的侧重，需要对每个因素都有不同的权重，它可表示为A=A1,A2,A3，然后根据A和R合成模糊评价矩阵矩阵，计算公式为：
W=A×R(4.1)
在根据分行向量C=4,3,2,1，算出四个方案的各自的综合得分，计算公式为：
V=W×CT(4.2)
4.3.4方案评价方式
在不同类别的公益性生态水利工程中，四个方案评价结果不同，采用模糊综合评价法得出的综合得分不同。针对同一个项目，将四个方案的综合得分进行排序，得分越高，说明方案在此工程的可行性越高，越有可操作性，越有可采用的意义，越有优势。
4.4本章小结
本章在上一章的基础上进一步分析公益性生态水利工程各种传统融资模式的适用性，并在此基础上，借鉴项目融资提出四种新型的融资方式，同时对提出的四种融资方式进行评价。
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5案例研究
为了更好的说明重庆市公益性水利生态建设项目传统融资和管理方式存在的问题以及论证本文上一章提出的融资和管理方案的可行性，选取重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目为例子。
5.1案例选择
本文主要解决的问题是改革传统的公益性水利生态建设项目的管理及融资模式，寻找可行的新的管理方式，吸引社会资本，创新融资方式。而采用案例分析法，能够细致的了解研究对象的运作机制，可以对发现的问题进行进一步的深挖和探讨。根据典型性和针对性原则，选取重庆市生态清洁型小流域类项目为实例进行分析研究。
重庆市生态清洁小流域项目基本包含了各类型的公益性生态水利工程，目前重庆市正在大规模试点推行，某些试点区县有了该项目的实施和管理经验，引入了新的管理模式，如：重点扶持大户和专业种植户，通过营造经果林，大面积的土地流转，然后带动周边群众发展积极参与，发展副业等成功经验值得借鉴和推广。
因此选择重庆市生态清洁小流域项目为作为案例研究具有理论意义和实践意义。
5.2重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域工程基本情况
5.2.1规划背景
根据中共重庆市委重庆市人民政府关于加快推进生态文明建设的意见，重庆市立足本地实际，深入贯彻党的十八大、十八届三中四中全会精神，生态文明建设是中央和市委、市政府的决策部署，是人民群众追求幸福生活的强烈愿望，是推进万盛转型发展的内在要求。
青山湖水库为万盛城区饮用水源地，为保护水源，万盛经开区党工委、管委会决定将青山湖流域建设成万盛生态文明建设示范区，成立了由党工委书记任组长，发改、国土、环保、规建、水务、农林以及涉及镇街负责同志为小组成员的“青山湖生态文明建设工作领导小组”。主要职责包括：制定青山湖生态文明建设意见和规划、加强水环境保护治理、加强生态保护和修复、大力发展乡村旅游、发展生态高效农业、加快基础设施和运动健身配套设施建设、着力培育生态文化等。
33
5.2.2项目必要性
①青山湖流域将为万盛主城区进行供水，如果不进行污染治理，青山湖流域水质还将继续恶化，势必对万盛经开区的城镇的供水将会造成影响，造成城区的饮水难，
②青山湖建成蓄水后，湖面开阔，风景如画，如能保持良好的生态环境，对于万盛经开区加快推进生态文明建设，发展养老健康、休闲旅游、运动康体产业，培育新的经济增长点，将产生重要推动作用。
③青山湖流域中水土流失面积达12.44km2，土壤侵蚀量达5.4万吨/年，青山湖成库以后，大量泥沙在库区淤积，对库区周边的生态系统造成严重影响；同时，由于库周两岸居民、耕地较集中，生活污水、生活垃圾、农田肥水等直接沿自然沟槽流入青山湖水库，将直接危害到青山湖的正常运行。
综上所述，为了保证青山湖流域的水质满足饮用水源的要求，让水库生态系统产生良性循环，坡面侵蚀强度降低并维持在轻度以下，水库河道周边沟道侵蚀得到有效控制，同时，也推进万盛经开区生态文明建设发展要求，青山湖生态清洁小流域工程势在必行，也迫在眉睫。
5.3.3项目规划概况
①建设目标
本次规划仅涉及青山湖水库及养生河上游部分河道（万盛经开区内）。
青山湖小流域坝址处控制流域面积40.3km2，其中在万盛经开区的总面积约为22.8km2，故本次万盛经开区青山湖生态清洁小流域建设规划总面积为22.8km2。涉及万盛经开区金桥镇青山村，马头桥村，三台村、金堰村以及新木村。
青山湖流域属于水源区生态清洁小流域，截至项目完成当年，使得流域内12.44km2水土流失面积得到控制，达到水源区生态清洁型小流域II级标准，其中小流域出口水质达三类水质标准，土壤侵蚀强度达轻度，林草面积占宜林草面积80%以上，化肥使用强度小于等于250t/hm2.a，农药使用符合GB4285规定。流域内水土流失强度达到轻度以下，水土流失总治理度达95%以上，林草植被恢复率达97%以上，林草植被覆盖率达25%以上。
表5.1水源区生态清洁小流域分级指标表
Table5.1ClassificationIndexSheetforCleaningMinorWatershedinWaterResourceArea
分级指标 I级 II级 III级
小流域出口水质二类
土壤侵蚀强度（t/km2.a）微度
林草面积占宜林草面积（%）≥90
三类
轻度
≥80
四类
轻度
≥70
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分级指标 I级 II级 III级
化肥使用强度（t/hm2.a）农药使用
禁用≤250≤250
符合GB4285规定
②建设内容
项目建设原则是水源保护，建设单元为青山湖流域，将青山湖小流域划分为三个区进行分区治理，及生态自然修复区、生态综合治理区、生态保护区（河库周边整治区），建立青山湖小流域水土资源保护的三道防线。
表5.2青山湖生态清洁小流域三道防线面积统计表
Table5.2StatisticsSheetforThreeDefenseLineAreaofQingshan
LackEcologicalCleaningMinorWatershed
分区 面积/
区域划分原则
km2
涉及村社
（生态自然修复区）第一道 15.17 场镇村社以上（海拔高度＞
防线
（综合治理区）第二道防线
5.39 700m）
环湖路边坡以上至河库周边场镇村社（海拔约595-700m）
（河库周边整治区）第三道 环湖路边坡（含边坡）至水面线
2.24
（590-595m）
22.80
青山村、马头桥村、三台村、新木村、金堰村
青山村、马头桥村、新木村
青山村、马头桥村
③投资估算及工程量
生态自然修复区治理措施：封禁治理322hm2，保土耕作345hm2；综合治理区治理措施：坡耕地整治29hm2，经果林建设373hm2，生态林建设23hm2，道路及渠系配套28km，科技推广2次，农村环境集中连片治理105hm2，污水处理中建设2处，人居环境美化20hm2，道路整治28km；河库周边整治区规划措施：青山湖水库库周环湖人行便道建设32km，生态蓄水堰建设3座，湿地建设（含消落带）52hm2，水源涵养林建设15hm2；养生河及马头桥河岸护岸及疏浚19km，水源涵养林12hm2。
项目总投资11280万元，其中生态自然修复区投资49万元，综合治理区投资5747万元，河库周边整治区投资5484万元。共治理水土流失面积12.44km2，单位水土流失面积投资906.67万元/km2。
生态自然修复区封禁治理保土耕作
综合治理区
水土流失综合治理措
施
坡耕地整治
经果林
生态林
道路渠系设施配套面源污染防治措施科技推广（含宣传）人居环境整治措施
农村环境集中连片治理
集中污水处理站人居环境绿化美化
道路整治河库周边整治区
工程措施青山湖水库库周
环湖人行便道建设生态蓄水堰
养生河及马头桥河岸河道护岸与疏浚
植物措施青山湖水库库周
湿地建设（含消落带）水源涵养林
养生河及马头桥河岸
水源涵养林
总投资
农林、水务
水务
农林、水务、国土
水务、农林
农林、水务
农林、水务、国土
水务
环保
环保
金桥镇、水务、环保交通、水务（移民后扶）
财政、水务、农林、金桥镇水务
水务
水务、农林
水务、农林
水务、农林
本次规划总投资11280万元，由水务、农林、国土、环保等部门通过整合项目等方式共同实施。
5.3重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目融资方式和
管理模式分析
5.3.1管理及融资模式现状
重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域规划总投资11280万元，融资方式依然依靠向上级申请资金，其中80%即9024万元以争取市级以上投资为主，其余20%即2256万元由区级财政及社会资金投入为主，后期运行维护经费没有单列预算。
水利市级以上资金申报由万盛经开区水利局根据《万盛经开区青山湖生态清洁小流域建设规划》编制具体的年度实施方案，如：《重庆市万盛经开区2015年国家水土保持重点建设工程项目青山湖项目区年度实施方案》等，报市水利局审批。市水利局和市财政局对项目实施方案的建设内容和总投资进行审批，进而下达资金计划，拨付项目建设资金，区级资金由每年度财政预算拨付。
青山湖生态清洁小流域项目按年度实施，依然采用传统的工程管理方式进行，严格按DBB模式，通过项目法人制、工程招投标制、工程监理制、合同理制、资金审计制、工程验收制的“六制”。
由万盛区水利局委托下属平台公司重庆市万盛区利民水利电力有限责任公司为项目业主，对项目的建设全过程负责，包括项目建设计划；组织与实施工程的设计、施工、监理；监督项目的实施和自查自验工作。
由项目业主单位，选择具有相应资质的施工单位按照实施方案进行施工，一般采用招投标方式选择施工单位。在工程建设期内，施工队对项目负总责，负责损毁工程保修、工程建设管理、巡回补植补建等。
工程竣工验收合格后，按照“谁所有、谁管护”的原则，由东阳街道办事处作为产权单位，落实管护人员，确保工程正常运行。
项目中栽植的苗木是发挥生态效益的重要组成部分，苗木的后期管护在保修期时间由施工单位负责，一般1-2年，施工单位对存活率达不到要求的苗木进行补植。维修期满以后项目由产权单位进行维修养护，部分项目预算有后期维护经费，但经费不足，远不能满足后期管护的需要，没有预算维修养护经费的项目由产权单位投工投劳自行解决维修经费。
5.3.2重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域传统管理及融资方
式问题分析
重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目主要依靠上级资金完成建设任务，在传统的管理及融资模式下，分年度实施过程中可能存在诸多问题。
①资金不足，融资渠道单一
青山湖生态清洁小流域建设是万盛经开区财政、水务、环保、农林、交通、国土以及金桥镇政府等多个部门共同打造的重点工程。其中水利部分通过水生态修复、国家水土保持重点建设工程、小农水、移民后扶等项目，共计需要投入3783万元，其他部门通过整合农村环境集中连片治理、农业综合开发、退耕还林、土地整治、一事一议等，共计投入7497万元。虽然通过项目整合可以保证扩大项目的规模，但是，各部门投入的资金基本依靠向上级分年度申报或者区级财政纳入年度预算，没有新型的融资渠道，而万盛区财政对此项目的资金预算都不足，上级投资不连续，总投资大打折扣，影响了项目的建设内容。
②忽视经济效益
项目的具体实施阶段主要征求当地人民政府的意见选择项目建设地、实施方式、栽种苗木、植物类型等。各行政部门和当地人民政府受粮食和小农观念的束缚和面子工程的思想影响，对项目实施的优缺点、可操作性并没有进行深入分析与研究，市场观念不强，项目的实施仅停留在治理任务和完成投资目标上，完全忽略了项目可能带来的经济效益，只管完成建设任务。
忽略市场的需求，薄弱的商品观念，造成栽植模式散乱，大部分具有经济效益的经果林项目以散户为主栽植，没有形成大规模、高产出、高效益的区域开发格局，阻碍经济效益发挥，当地百姓感受不到受惠。因此社会资本吸引力不足，当地农户的重视不足。同时，近几年来外出农民工的日益增多，散户栽植的苗木无人管理，产出少，经果林措施已经失去了经济价值，甚至出现了被人大规模砍伐，遗弃的现象，严重影响生态修复的价值。
③群众发动不到位
重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域建设，本应因地制宜，根据当地的经济自然条件和农户的农作习惯，开展治理工程。封禁治理、保土耕作等措施需要积极发动当地群众的参与，带动一方的产业发展。但是，在很多情况下群众的参与度已经沦为一个考核目标，变成项目实施过程中的一个口号，或是为了应付上级检查而走过场，项目参建各方都不会征求和采纳当地民众的意见和建议，缺少与群众的沟通。这种从上到下的模式，使实施方案始终只关注传统管理模式，没有把生态清洁型小流域的理念从上自下输入。农户的意愿疏忽，项目宣传不到位，对于参与项目的权利和义务多数农户并不知情，不能很好的发动群众，群众投劳投工不明显，影响项目生态指标的发挥。
④项目建设内容缺失
由于地方财力不足，区县配套资金基本不到位，项目业主只能依靠中央资金和市级资金完成此类项目。年度实施方案与总规划方案差距大，适用性很差，只
38
是作为上报的文本依据，没有实施的指导意义，在项目实施的过程中。总投资的减少，设计方案深度不够，势必会造成工程进度缓慢或停滞，实施过程和计划、规划脱节，部分设计意图和设计措施无法实施，大部分项目区未完成规划目标，项目建设内容大打折扣，诸多工作不到位，势必造成治理成果不明显。
⑤项目后期管护缺失
工程后续管护资金来源没有保障，产权单位缺少专业的苗木管护经验，维护经费少，万盛水利局要求由东阳街道办事处落实管护人员经费，非常不现实。后期管护缺失，有的项目管护方式为顺其自然，被侵占或破坏后更加是无人管理。因此项目发挥生态效益的时间远远短于规划时长，经济效益萎缩，影响生态效益指标。
5.4重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目新型管理及
融资模式分析
根据上文分析重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目具体实施过程中可能存在的问题，拟将本文提出的四种型管理及融资模式方案引入到工程具体
实施过程中，根据具体的措施类型和特点，选择不同的方案。
5.4.1“政府+企业”融资方式
此项目具体的实施措施中，部分措施有直接产出，如经果林；部分措施没有具体的产出，如面源污染防治等，但是具有景观打造的功能。通过分析市场上各种不同企业的需求，将社会资本引入到不同的措施中去。结合到本实例，引入的企业可分为两大类，农副产品企业和旅游企业。不同类别的企业融资具体的操作过程和政府承担的角色不相同。
①农副产品企业
重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目的经果林措施有很大的经济效益潜力，规划总投资1867万元、经果林配套基础措施规划投资420万，预计融到资金量2287万元。此方案适用于土地集中连片，能大规模化发展，能够吸引企业的经果林措施。
目前市场上有许多以农副产品为主要输出的优质企业，他们需要发展自己的农作物基地，经果林措施在一定范围内可以为这些企业提供农产品，有潜力发展成为他们的农作物产品基地。
政府和水行政主管部门积极与该类企业联系，选择优质的、资金管理规范、有先进管理经验的企业，让他们参与到项目的前期规划中，参与项目地点选择、经果林种类、经济作物种类的选择，但水行政主管部门应当把握项目的生态建设指标必须放在第一位，不能因为迎合社会资本忽视生态清洁型小流域治理的宗旨，
39
必须保证完成规划的治理面积373公顷。
企业全程参与项目的建设过程，项目建设的质量由企业把握，包括苗木的质量、工程质量等，工程完工后，在经营期内由公司进行管护，所有盈利与否由企业自行负责，政府不与企业共担风险，也不共享效益。在经果林的经济效益发挥后，产权需要从企业手里购买，政府可以通过税收优惠，土地政策优惠等方式让企业低价出让产权，然后移交给当地村社。移交时，必须保证林地的生态效益的发挥没有受影响。
此管理及融资方案将经果林、经济作物栽植部分完全由社会资本投资建设，管理，大大减轻了政府的投资负担，政府只需做好土地的协调工作，同时监控经果林和经济作物林生态建设指标的发挥。同时，为了盈利，企业会主动的做好苗木的后期养护工作，大大的节约了后期养护成本。
当经果林或经济作物林经济效益发挥结束以后，政府购买产权的时候，需要注意资产是否有负债，需要做到产权清晰无负债。
②旅游企业
万盛经开区位于距重庆主城距离近，大约73公里，位于重庆市南部、渝黔边
界，青山湖为天然水系，水面开阔，水质良好，属于中型水库，同时，青山湖流域河岸类型多样，以土质河岸为主，河岸边有很多湿地，景色优美。重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目可以结合水利风景区打造观光旅游。
旅游企业的引进，要通过国家的制定优惠政策和国家及政府的大力支持，区政府改善当地的投资环境，采取税收优惠政策，促进休闲观光为一体的旅游业的发展，从而吸引优秀企业投入到项目区的旅游基础设施建设中去。
政府和水行政主管部门致力于引导企业除了修建宾馆、度假小区等娱乐设施以外，要引导企业积极建设青山湖生态清洁型小流域项目中与观光旅游相关的措施，如：青山湖水库库周环湖人行便道建设、封禁治理、生态林等，引导企业在土地集中连片区域大规模种植具有观赏性同时具有生态修护功能的植物和建设基础设施，节省财政投资，积累丰富的旅游资源，为旅游观光打下非常良好的基础。
于此同时，社会资本为了提高旅游区的风景质量，会自觉在面源污染方面的进行投入：包括农村环境集中连片治理、集中污水处理站、人居环境绿化美化等。这些类别投资不小，青山湖生态清洁型小流域项目规划此类投资达3030万，而且需要长期不间断的投入，需要一个持续稳定的机构进行，企业在经营旅游区的时候自发的完成，在大大减轻了政府的负担的，完成了此类别措施的建设任务。同时，保障了项目的可持续性。
5.4.2“政府+大户”融资方式
重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目的经果林措施有很大的经济
效益潜力，规划总投资1867万元。当经果林的规模能部分连片，但不足大规模发展，不能吸引企业的地区可以选择此种方案。
大户的主要投资在：土地的整地、坡耕地整治，施基肥等前期作业、配套的一些路、沟、水池等坡面水系工程建设、苗木的栽植和后期养护；水行政主管部门负责按照大户的种植需求提供优质经果林苗木或经济作物，并协助大户将经果林项目产业化。应当注意的是经果林配套设施建设要首先满足保障水土流失治理任务，再为项目的产业化提供便利。
此融资方式大户投资主要在土地流转、坡耕地整治、道路渠系设施配套、苗木栽植和后期养护方面，此类别措施原规划财政总投资1138.4万，减轻了财政负担。由于苗木的供应由政府为主，政府投资占大头，即使因天气、市场等因素影响经果林经济效益发挥，大户自身的损失也较小，不会打击大户的积极性。同时大户为了自身的经济利益，对经果林和经济作为的后期管护有足够的重视，专业化有保障，在发挥经果林经济效益到最大的同时保证了水土保持建设指标，和政府达到双赢。
此融资和管护方式难点在于产权的明确，公益性生态水利项目，主要是利民，大户承包模式只是缓解投资压力，产权应为当地政府和村社，大户只有经营权，大户随意毁坏苗木是明令禁止的行为，同时应当与大户达成移交协议，在一定年限后，将经营权移交给集体。同时经果林没有完全市场化，政府可以积极拓展销
售渠道，尽量保障大户的盈利。
5.4.3“政府+专业合作社+农户”融资模式
对于规划区不能集中连片种植，发展大户困难的经果林措施，可以鼓励项目地的散户成立农村合作社。项目区以村或社为单位联户组成了农村合作社，积极与当地人民政府产业办联系，当地政府根植于市场、深加工企业需求，了解经果林和经济作物的销路，促进企业直接和农村合作社签订农产品需求订单，发展形成新型的有需有求的产业链条。
农村合作社社员应当根据企业的订单要求、产品规格质量，积极寻求当地人民政府和水行政主管部门的帮助，用最科学的制度指导自己的成员农户、施肥、劳作和采收等各个环节，做到流程化管理。此融资方式对增加农户的收入，调动农户的积极性有积极作用。农户参与投资方式可以通过无偿提供土地、后期管护等，减轻财政资金在土地费用、劳务费和后期管护方面的投资，预计融到资金量570万。
此融资方式种植出的经果林、水保林的产权和养护责任归农村合作社所在村社，散户不得擅自砍伐毁坏栽植的树木，使生态效益稳定发挥。经济效益归农村合作社，农村合作社按照农户投资的比例合理分配。此方法对调动散户的积极性
有一定作用，实施难点在于，苗木的栽植、管护需要专业化的人才，当地村社无法承担，此时由水行政主管招标专业的施工单位进行栽植，同时聘请相关苗木栽植专家进行后期养护管理指导，提供技术上的意见，努力确保经果林产生经济成
。
5.4.4“政府+农户”融资模式
①乡村振兴战略
国家正在大力推动乡村振兴战略，各地农村也在大力发展新经济。近几年来乡村旅游发展迅速，重庆市部分区县重点投入到乡村旅游建设中。我国提出的发展新农村不仅要完善农村基础设施建设，更要提供关于环保型的公共产品和设施，这样美丽乡村建设才能避免成为空谈。而重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域除了水土保持以外，也在于改变农村居民的居住环境。可以提供农民真正需要的是垃圾处理厂、沼气池、公厕等这些与自身生活相关的生态型公共产品
重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域工程可以创新性的与打造乡村旅游结合起来，项目的实施阶段应综合各部门对流域的定位和需求分析，尽量与区县乡村旅游的重点打造区重合，多选择自然风光、人文景观等资源优势地方，重点选取土地破碎程度小、大面积连片耕地、农户文化程度相对较高，劳动力足，农户农业投劳时间长的地方，财政投资重点投放在综合治理区和河库周边整治区的措施上，同时大力做好宣传工作，引导当地农民以观光旅游为方向，发展出多种经营模式，比如：用自己的房屋开设农家乐、开设钓鱼池、超市等。将生态环境建设与经济利益紧密联系在一起后，农户感受到了经济收益，自然可以提高农民参与清洁型小流域建设的积极性，投工投劳，自觉的参与到项目建设中、参与到保护生态环境、生态环境的治理与开发中，主动完成改善人居环境整治部分措施，积极主动地保护生态林、保护水源涵养林、进行坡耕地整治、人居环境的美化绿化，融到资金量约740万元。不仅减轻了财政投资和后期维修成本，而且对促进当地经济增长，提高农户生活水平的有重要作用。
此融资方式改善了有限的工程资金与农民需求之间存在的矛盾，减轻了项目在面源污染治理、生活垃圾治理的投资，同时有了广大农民群众对工程支持，有利于工程的可持续性发展。此方式的实施需要有统一的管理机构，散户无法形成规模有序的乡村旅游，当地政府或水行政主管部门可以鼓励村社组织成立完善项目区管理机构，作为项目实施主体，负责景观资源开发和资源与生态保护。
5.5重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目新型管理及
融资模式评价
利用第四章建立的模糊综合评价模型，对重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域项目四种新型管理及融资模式进行评价。
5.5.1确定模糊评价矩阵
第四章建立的评价指标中融资到的资金量和所有权转让时政府付出的代价在此实例中可以直接用数值量化，因此直接分配评价等级。方案一融到的资金量约2000到3000万，方案二融到资金量为1000多万，方案三融到资金量为600多万方案四融到资金量为700多万，因此融资到的资金量指标的评价结果为方案一优，方案二良，方案四中，方案三差。所有权转让时政府的付出与融到资金量成反比因此评价结果为，方案三优，方案四良，方案二中，方案一差。
其他不能量化的指标采用邀请10位专家对评价指标的表现上进行评价。
此专家组主要在万盛区有公益性生态水利工程建设经验、对项目区了解、对万盛市场熟悉的专家，包括万盛区水利局水保站、河道科、重庆市万盛区利民水利电力有限责任公司水保项目负责人，万盛区财政局农业科等，以优、良、中、差四个等级作为评价标准，最终的评价结果如表5.4所示。
5.5.3模糊评价结果
对四个方案的综合得分排序，得分最高，说明方案在重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域治理的可行性高，越具有可操作，有采用的意义，最优。四个方案的综合评价得分排序结果如下：
因此得出，在重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域治理工程中方案一最好，方案二次之，方案三最差。
方案一为“政府+企业”，照上一节的叙述，农产品企业和旅游企业投入的资金范围不同，政府在选择企业类别的时候不会有矛盾，可以将两种企业相结合同时引入，也可以选择其中一种。而选择具体哪一个企业，需要进一步做详细的市场调查才能明确。
5.6本章小结
本章以具有代表性的公益性水利生态建设项目——重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域治理为例，在满足项目总规划前提下，分析项目在分年度实施的过程中可以根据不同措施类别采用四种新型管理及融资方式,并对四种管理及融资模式进行评价，验证上一章提出的管理及融资方式新思路的可行性，对重庆市生态清洁型小流域治理的管理及融资模式有参考意义。
6结论
虽然公益性生态水利工程的直接经济效益不明显，但是从长远来看，对生态环境的建设有重要作用。按照党的十九大报告的部署，坚持人与自然和谐共生，生态环境建设已经成为建设美丽新中国，满足人民日益增长的美好生活需要的重要途径之一。
公益性生态水利工程属于公共产品，投资主体是国家，主要靠财政资金，融资渠道单一、管理模式陈旧，为了缓解地方财政，保持项目的持续性，需要改革现行的管理及融资模式。
公益性生态水利项目因为自身的特点常用的传统融资模式，多不匹配，不能一层不变的按传统的方式使用，结合PPP项目融资各类别融资方式的优点，根据现行的政府融资政策和有关法律，提出四种新的管理及融资模式：“政府+企业”、“政府+农户”、“政府+专业合作社+农户”、“政府+大户”。
为了对四种新融资方案进行评价，采用专家调查法建立评价体系，设置了一级二级指标，计算出各指标权重，并建立出评价模型。在工程实例运用中，将四种管理及融资方案引入重庆市万盛经开区青山湖生态清洁型小流域工程中，详细介绍四种方案的操作模式，并建立专家组根据评价指标体系和模糊综合评价法对该实例中四种方案的运用进行评价，得出“政府+企业”是最优的融资和管理模式方案，“政府+大户”次之。
但是，本文提出的方案仅仅局限于理论层面，缺乏实践验证，想要对公益性生态水利工程管理及融资起到真正的作用，还需要经过长期的验证。在评价体系建立过程中，仅选择了区县水行政主管部门和市级水行政主管部分专家的观点与建议，这些仅代表某个层面上的观点和经验，可能会存在偏颇，所以，在日后研究中，要扩大调查范围，加大调查力度，构建出更加完善和全面的指标体系。
