黄河流域生态环境行政执法优化研究
摘要.I
第一章绪论.1
第一节研究背景及意义.1
一、研究背景..1
二、研究意义..2
第二节国内外研究综述.2
一、国外研究综述..2
二、国内研究综述..4
第三节研究内容及方法.6
一、研究内容..6
二、研究方法..6
第四节研究创新及不足.7
一、创新之处..7
二、不足之处..7
第二章黄河流域生态环境行政执法概述8
第一节黄河流域生态环境行政执法界定.8
一、生态环境行政执法的涵义..8
二、生态环境行政执法的特点..9
三、黄河流域生态环境行政执法的主体.10
四、黄河流域生态环境行政执法的形式.12
第二节理论基础.13
一、生态整体主义..13
二、整体政府理论..15
三、系统论..17
第三节黄河流域生态环境行政执法取得的成就..18
一、黄河流域生态环境纵向行政执法取得的成就18
二、黄河流域生态环境横向行政执法取得的成就19
第三章黄河流域生态环境行政执法存在的问题.21
第一节黄河流域生态环境纵向行政执法存在的问题..21
一、垂直管理改革机制落实不彻底..21
二、基层执法困难重重..23
第二节黄河流域生态环境横向行政执法存在的问题..25
一、地方保护主义制约执法效益.25
二、流域管理机制不完善27
第三节黄河流域生态环境纵横维度行政执法存在的共有问题29
一、监督机制不完善.29
二、公众参与不足..31
第四章国外流域生态环境行政执法经验之借鉴.34
第一节国外流域生态环境行政执法情况..34
一、田纳西河流域..34
二、莱茵河流域.35
三、多瑙河流域.37
第二节国外流域生态环境行政执法经验..38
一、流域管理机构机制完善.38
二、较强的监测监察体系39
三、多方位的全民参与机制.39
第五章优化黄河流域生态环境行政执法之路径.41
第一节黄河流域生态环境纵向行政执法优化路径41
一、建立协调机制减少执法摩擦.41
二、优化权力配置确保权力平衡.42
三、健全黄河流域基层环境执法机构43
第二节黄河流域生态环境横向行政执法优化路径44
一、引入环保经济政策弱化地方保护壁垒44
二、拓展省际间环境执法多元解决机制.45
三、优化流域管理机构执法机制.46
第三节黄河流域生态环境纵横行政执法共有问题优化路径..48
一、构建全方位执法监督制度48
二、完善多方位公众参与机制49
结语.52
参考文献53
致谢58
摘要
黄河是中华民族的母亲河，是中华民族的摇篮，基于黄河流域重要的经济、文化、政治作用，黄河流域的生态环境保护一直是政府关注的重要问题。2019年黄河流域生态保护和高质量发展座谈会召开，对黄河流域生态环境治理提出新的战略部署，优化黄河流域生态环境执法机制迫在眉睫。现阶段黄河流域生态环境行政执法机制仍然存在不足，主要表征为以下几个方面：一是执法主体间未建立有效的法律机制相互支撑；二是流域管理机构执法机制不够完善；三是监督体制与执法行为未形成良好的衔接；四是公众参与机制不健全。
通过分析近年来我国在生态环境保护机构方面的改革，研究沿黄流域九省区生态环境高质量发展座谈会的落实细则，在借鉴国外流域治理优秀经验的基础上，提出当前在黄河流域生态环境行政执法的纵向维度上，应积极、细致的落实生态环境部门垂直管理改革的各项要求，同时着重解决基层执法困难的问题，为基层执法提供良好的制度及法律支撑。在横向维度上，协调流域管理机构和地方水事执法部门间的良性互动是解决黄河流域生态环境行政执法有效性的关键点，同时引入环境经济政策和府际间多种合作机制以此弱化地方保护主义带来的执法壁垒。最后，保障监督机制和公众参与机制的良好运行，形成对黄河流域生态环境行政执法全方位的保护模式。黄河流域生态保护和高质量发展是事关国家发展的重要战略之一，在新形势和新要求下，必须积极探索流域综合执法的新机制，以此为黄河流域生态环境治理保驾护航。关键词：黄河流域；生态环境行政执法；优化路径；I
第一章绪论
第一节研究背景及意义
一、研究背景
黄河发源于青藏高原巴颜克拉山北麓的约古宗列盆地，自西向东流入青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南以及山东九省，全长5464公里，是中国的第二长河。基于黄河流域在经济、政治、文化、社会、生态方面的重要作用，习近平总书记在2019年9月18日召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。座谈会指出保护黄河流域是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，这是在新时代对黄河流域的治理提出的新要求、新方向。
从现实来看，黄河流域在生态环境行政执法方面已取得不少成效。但黄河流域沿岸各省多是以重工业、农业为主的产业结构模式，对流域的水资源掠夺和污染从未停止，致使黄河流域生态环境行政执法仍存在诸多问题。首先，从纵向维度看，黄河流域上中下游、左右岸归属不同的行政区域管辖，并且各省内水资源、水生态由不同职能部门管理，使得黄河流域生态环境行政执法呈现出条块结合、
以块为主、纵向分级、横向分散的碎片化特征①。这种碎片化特征严重影响黄河
流域生态行政执法的整体性和系统性，在一定程度上制约了执法成效。其次，从横向维度看，黄河流域虽然很早就设置了流域管理机构即黄河水利委员会，但是实践中并没有完全理顺流域管理主体与区域管理主体之间的权责关系，致使黄河流域各执法主体间未形成相互配合、相互协调的执法模式。
从制度层面看，近年来国家多次对生态环境行政执法进行机构改革，并给予了很多制度支撑。例如2016年国务院印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，自此各省均进行了生态环境行政执法改革，垂直管理改革对各省内的环境执法产生了较大的促进作用。同年12月又发布《关于全面推行河长制的意见》，要求跨行政区域的流域应由各省市县政府的主要负责人进行监管。2021年生态环境部再出台《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，该指导意见分为四部分，其中涉及优化执
①习近平：在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话，人民网：http://zgbx.people.com.cn/gb/n1/2019/1016/c415417-31403547.html,2020年10月30日访问。
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法效能的制度共计18项。这些机制在一定程度上对黄河流域生态环境行政执法工作提供了制度支持，但在纵横维度的执法机制落实过程中，由于实践中执法情况的特殊性，机制的不完善造成行政执法效率低下，并没有很好地促进执法效能。因此必须结合生态环境行政执法的最新制度，针对黄河流域生态环境行政执法中存在的特有问题，优化黄河流域生态环境行政执法机制，最终促进黄河流域生态环境高质量发展。
二、研究意义
对黄河流域生态环境行政执法机制优化路径展开研究的理论意义主要体现在三方面。首先，黄河流域生态环境行政执法以生态整体主义、整体政府论、系统论为依据，以此丰富流域生态环境行政执法优化机制的理论基础。其次，与最新生态环境行政执法制度、政策相结合，在对黄河流域生态环境行政执法困境研究的基础上，提供相对确实可行的指导意见，以此充实流域行政执法机制解决方案。最后，对黄河流域生态环境行政执法从纵、横两方面进行理论探讨，对以往流域各省之间或各省内的单向执法研究提出补充，进一步完善我国流域环境行政执法体系。
对黄河流域生态环境行政执法机制优化路径展开研究的实践意义主要体现在两方面。其一，有利于防止黄河流域生态环境遭到持续性破坏，优化和促进整个黄河流域生态环境行政执法效能，保障黄河流域高质量发展。其二，在纵向维度，有利于最新的生态环境行政执法制度、政策在黄河流域的治理过程中得到更好的落实与衔接。在横向维度，有利于加强黄河流域管理机构在执法过程中与地方水事执法主体的有机结合，争取调动一切积极因素共同促进黄河流域的行政执法效能。第二节国内外研究综述
一、国外研究综述
流域治理一直是世界各国着重关心的问题，全球多数的大型流域基本都经历了从污染到治理的过程，例如田纳西河流域、莱茵河流域、多瑙河流域。目前，国外流域生态环境行政执法主要有四种典型模式：综合性流域管理机构、流域管
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理局、流域协调委员会、分级式管理模式①。各国在实践中对流域所采取的行政
执法模式虽不尽一致，但存在一定共性。首先是水管理的有序性，即依法治水。其次注重科学，由于流域开发复杂，于是环境部门与科研机构合作成为首选路径，科学数据成为实践中流域执法任务分配、执法方式选择、执法处罚金额等要素的划分依据，进一步加强了执法的可信度。最后，重视公众参与机制的保障，构建全民参与流域环境治理模式。
目前国外关于流域生态环境治理的研究涉及多个方面，首先，西方生态环境
学者均认为政府必须在流域管理中充当重要角色②，这一结论主要来源于以下三
种理论学说：第一是市场失灵理论。西方生态经济学家詹姆斯･萨尔兹曼（JamesSalzman）认为从表面看，在一定程度上市场会自动推动环境保护，经济学最基本的原理就是供求关系，当某种有价值的商品供给减少，商品的价格就会上升。既然清洁空气和水是有价值的，当他们变得稀缺时价格应该上升，从而增加企业或其他社会主体污染的成本，但是基于这种理论得出的结果并没有发生，市场失灵了。在此种情况下政府应该积极发挥行政治理的职能，对环境领域的污染现象进行调控。第二是公共产品理论。根据西方经济学理论，市场机制难以辐射所有领域，特别是在生态领域，由于没有稳定的交易形式和市场价格机制来显示生态元素的稀缺程度和损害程度，生态也就无法得到关注和保护。此时需要政府对生
态领域中的各项稀缺资源进行定价，以促使经济协调发展③。第三是错位理论。
美国环境学高级研究员巴顿･汤普森（BartonThompson）认为自然边界和行政区划往往不一样，以美国版图为例，西部洲、县的边界大多为直线和直角，但实际情况下该区域的水域、生态区的边界却大多弯弯曲曲。这种自然边界和行政区划的错位给环境保护带来了挑战，由于这些地理上的溢出效应，使跨界环境问题通常会涉及集体行动困境（让各方达成协议的成本很高）、公平问题（让环保受益者也要承担部分环境治理的成本）、执行问题（跨界监督环保措施困难）。行政区划和自然边界的错位也带来了管理上的问题，谁应该治理环境和管理自然资
源？中央政府还是地方政府？巴顿･汤普森提出应该将两者结合起来，中央应该
有一个集体整合的执行方案，地方应制定严于联邦政府的执行方案①。
其次，国外学者还着重关注除政府外还有哪些主体可以成为生态环境行政执法的主体，即除政府外谁还可以进行环境行政执法。原美国国家环境保护局局长切丽尔･沃塞曼（CherylWasserman）在《环境执法原理》一书中指出：环境行政执法是指政府或其他组织为了在其管辖区域内促使义务人守法、改变或终止危害环境行为而采取的措施。一方面切丽尔･沃塞曼指出政府机构应实施全方位的环境执法，而非单个方面。环境行政执法的手段通常也应包括视察、谈判、提起法律诉讼等。另一方面切丽尔･沃塞曼主张除政府外其他各方主体均可进环境执法，以此保障全方位、全过程执法体系的建立，这一结论对美国环境立法起到了很大的影响，促使美国建立了从政府到企业到公众全方位参与环境治理的治理体
系②。詹姆斯･萨尔兹曼（JamesSalzman）在其《美国环境法》一书中提到为了
更好地理解环境法，使环境法在实践中得到较好的落实，首先必须了解环境法运行的框架，即不仅要确定政府在环境执法中的作用，也要确定私人主体需要履行的环境义务。
二、国内研究综述
近年来，国内的很多学者在生态环境行政执法方面也展开了较为丰富的论述。在纵向生态环境行政执法方面，汪劲指出现有的环境立法数量多但质量较低、虽无大错但也无大用，执法中各职能部门互相掣肘、经济主管部门对环境保护支持不足、地方党政界限不清、司法对污染被害方的救济力度不大等问题依旧存在，
并指出这些问题与公权力运行体制、机制安排及执政方式密切相关③。钱水苗对
浙江省环境执法实践活动展开调研，发现可建立公安驻环保机关的联络机构来促进公安机关同环境执法机关协同工作。同时可在严格把控司法审查标准的基础上，推动司法部门与环境执法部门之间的协同合作，使环境司法与执法工作的展
开顺利有据④。李爱年认为目前我国在生态环境领域开展行政执法改革的目的是
克服传统生态环境保护行政执法体制中地方保护主义壁垒、多层执法、多头执法的固有弊端。从理论方面讲，改革有助于高效整合生态环境行政执法队伍、科学设置生态环境执法机构，进而实现国家生态环境治理体系与治理能力现代化的建设目标。但就实践情况看，目前生态环境行政执法却存在着执法范围不明晰、执法队伍结构不合理、执法管理体制不完善等现实困境。若要确保生态环境行政执法改革顺利推进，必须合理划定生态环境行政执法的权限，理顺生态环境行政执
法的管理体制，同时加强生态环境行政执法队伍的规范化建设①。中国政法大学
环境资源法研究所教授王灿发认为我国生态环境执法的主要制约因素有五点，第一是现有的环境执法体制与生态环境执法体制改革要求不相适应。第二是现有环境保护立法规定的监督管理体制与生态环境执法体制改革要求不适应。第三是不同改革方案的不同表述影响对统一生态环境执法范围与程度的认识。第四是政府各职能部门权力分置难以使生态环境执法统一起来。第五是现有环境执法能力与
生态环境统一执法需求不相匹配②。
在横向生态环境行政执法方面，王树义在研究长江流域行政管理的过程中认为协同共治理论和协同共治的模式是长江流域生态保护的最佳模式。但在客观层面上长江流域存在“边界失效”和“信息不对称”的问题，主观层面治理主体缺
乏多元化，统筹“九龙治水”的职能建设也未落到实处③。蔡守秋提出环境法的
治理包括五层意思，其在第二层意思中指出：跨领域、跨部门、跨行业的环境法律或法典的出现标志着环境资源法体系的形成，制定跨领域、跨部门、跨行业的环境资源法律的目的是将有关领域部门和行业的环境资源法律系统化，这也应该
是发展中国家环境资源立法的一个重要发展趋势④。
综上，国内的学者和专家对流域的治理做出了多角度的分析和论述，但是对于黄河流域的生态环境综合治理仍然存在如下不足之处。第一，目前的研究成果主要是与大气污染、环境污染有关的执法研究，对于黄河流域行政执法研究较少、关注度较低。第二，黄河流域水文的特殊情况不一定适合现有机制无差别的应用，
应当特殊情况特殊分析，建立适宜黄河流域生态环境保护的新机制。第三，目前对黄河流域的相关法律法规规定模糊且法条单一，没有明确量化的执行准则，不利于行政执法的有效落实。第四，在2019年河南郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上对黄河流域行政执法的新要求还未全面开始落实，不利于黄河流域执法活动的高效运行。
第三节研究内容及方法
一、研究内容
文章研究内容总共分为四部分：
第一部分，黄河流域生态环境行政执法的概述。首先介绍了生态环境行政执法的理论基础。其次，从含义和特点两方面对生态环境行政执法进行了界定，最后介绍了黄河流域生态环境行政执法的执法主体和执法形式。
第二部分，黄河流域生态环境行政执法存在的问题。首先，介绍了近年来黄河流域生态环境在纵向维度和横向维度行政执法取得的优异成果。其次，引出纵向维度和横向维度存在的特有执法问题和共有执法问题。
第三部分，国内外流域环境行政执法借鉴。首先介绍了田纳西河流域、莱茵河流域、多瑙河流域、淮河流域的治理成果及治理措施。其次，对上述河流的治理成效进行经验总结，以此对我国的河流行政执法提供经验借鉴。
第四部分，优化黄河流域生态环境行政执法路径探析。首先，对黄河流域纵向维度和横向维度存在的执法问题分别提供相应的解决方式。其次，针对纵横维度存在的共有问题，建议构建全方位的监管制度和公众参与机制，以此更好的促进黄河流域高质量发展。
二、研究方法
文章研究方法有以下三种：
一、案例分析法。通过研究、分析大量与生态环境综合行政执法的相关案例，选出四个典型性的案例，通过案例研究国外面对生态环境领域行政执法困境的解决方式，重点关注符合中国实际国情的措施，从而为构建完善的生态环境行政执法体系做借鉴和铺垫。
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二、比较分析法。将我国生态环境综合行政执法的相关立法、执法情况同国外流域在生态保护方面的情况进行比较，找到对于相同问题先进理论研究及解决方案，从而为我国黄河流域生态环境行政执法困境探寻有效的解决途径。
三、文献分析法。通过搜集并深入钻研生态环境综合行政执法困境的相关文
献，掌握现阶段我国对于河流或其他生态环境保护领域行政执法的最新研究理论、研究现状及在实践中取得的经验。从现有制度、经验出发寻找对黄河流域生态环境行政执法困境解决的最佳措施，以此指导实践。
第四节研究创新及不足
一、创新之处
第一，优化黄河流域生态环境保护行政执法机制是根据黄河流域生态保护和高质量发展座谈会的最新内容和要求确定的研究方向，研究内容较新。第二，以往关于流域行政执法的研究大多仅从单个省市着手，即使对跨省的流域执法机制研究也多从各省进行总体研究，而本文拟打算从各省之间、各省内两个维度整体对黄河流域生态环境行政执法展开研究，意在优化黄河流域生态环境行政执法机制。第三，本文运用国家对生态环境行政执法的最新政策、理论做支撑，避免纸上谈兵，所有解决方案在实践中均可得到支持。
二、不足之处
第一，外文文献收集不完善。由于自身的外语水平和对国外政体组成机制了解不够详尽，在对国外流域环境治理的行政执法研究上，大多来源于中文数据库，因此在一定程度上，缺少对国外生态环境行政执法的深入比较研究。第二，对最新政策、制度把握不够到位。由于本文引用的多是近年关于生态环境行政执法的最新理论、政策及制度，但实践中关于这些政策制度的深层次研究较少，因此对相关制度的展开不一定到位，可能并不十分全面。7第二章黄河流域生态环境行政执法概述第一节黄河流域生态环境行政执法界定
一、生态环境行政执法的涵义
广义的环境权包括生态环境立法权、生态环境司法权、生态环境行政权，而
生态环境行政执法是生态环境行政权最为突出的表现形式①。在生态环境保护领
域，生态环境执法主体所要行使的行政权力在内容和范围上均具有广泛性，从广义程度来说，根据相关法律法规的授权，行政机关行使一切关于环境内容的行为都可属于生态环境行政执法。从其本质来讲，这些涉及环境行政执法的行为就是对生态环境立法权所确立的相关制度的执行。根据相关制度最终是否会约束生态环境行政相对人，生态环境执法分为两大类，第一是抽象生态环境行政执法行为，主要表现为生态环境执法的各种宏观决策、指导、规划等。第二是具体生态环境
行政执法行为，即对生态环境的行政相对人产生具体权利义务的行为②。简言之，
生态环境行政执法就是对生态环境保护的管理，是行政执法主体依职权适用生态环境执法手段，并以此对环境行政相对人产生权利义务的具体环境行政行为。
生态环境行政执法作为行政权在生态环境领域的主要表现方式，其在权力的行使上也必须遵守行政执法的执法原则。第一，法律优先，生态环境行政执法在执法的过程中，不仅应遵守生态环境法律法规规定的执法要求，还应符合执法程序、执法内容的规定。第二，合理行政。生态环境行政执法在执法过程中，应平等对待行政相对人，不偏私、不歧视，面对同等情况同等对待，不同情况区别对待。在作出生态环境行政决定和进行行政裁量时，应考虑执法的合目的性、适当性，力争在法律法规允许的范围内将损害降到最小。第三，生态环境行政执法应当遵守程序正当原则，严格遵守执法程序，查处违法违规行为做到职权合一，有理有据，在执行职责过程中，主动回避存在利害关系的执法相对人。第四，生态环境行政执法应诚实守信，虽然环境问题复杂多变，但不能以此为理由，在执法过程中随意改变、撤销已经生效的生态环境执法决定，确因国家利益、公共利益需要撤销的应对行政相对人因此受到的信赖利益损失给予补偿。第五，生态环境
行政执法应权责一致，在生态环境执法过程中，要认识到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权必赔偿。
二、生态环境行政执法的特点
生态环境行政执法是行政权在生态环境领域行使的特有表现，但其在符合行政执法特点的基础上又与一般的行政权不同。第一，生态环境行政执法具有法定性。首先，生态环境行政执法应遵守主体的法定性，环境行政执法的主体在行使权力时必须经过法律法规的规定和授权，无相关规定和授权，环境执法主体不可以主动行使权力干预相对人。其次，行使方式的法定性即过程的法定性。环境行政执法的方式由法律明文规定，某种行为的惩戒采用什么方式去处罚、处罚的期限、处罚前权利义务的告知、处罚的方式、时间均应按照具体规定实施而非主观臆断。例如：按日计罚必须是在排污企业未按期实现环境监管部门限期整改的要求下才能实施。最后执行结果的法定性，环境行政处罚的处罚结果由国家公权力机关保障实施，因此执法具有一定的强制性，这也是环境行政执法得以完成其本身目标的最终阶段。
第二，生态环境行政执法具有复杂性，这在根本上是由生态环境行政执法的对象决定的，客体的复杂性往往影响权力运用的范围、广度及方式。生态环境本身就具有极大的复杂性，涉及水土、空气、植被、物种等多种对象，一个环境危害的发生也往往由多种因素交织而成。这意味着在生态环境行政执法的过程中不仅要涉及多个主体、对象，还要对造成生态破坏的成因进行科学分析，进一步加大了执法的困难。
第三，生态环境行政执法具有专业性，生态环境行政执法极依赖科学技术，这是由环境问题的复杂性所决定的，一个环境问题的出现大多时候并非由单一的
因素所引起，而是由多个致害因素共同作用①。同时环境问题具有潜伏周期长、
发现困难、恢复复杂等特点，因此必须在环境问题发生的前、中、后各阶段实施相关的监督检测，而指标的检测、环境问题的变化必须依靠科学技术来实现。生态环境行政执法对科学技术的依赖主要体现在对污染源、污染物的动态实时监控、对采集的环境数据进行分析归纳、对突发环境问题解决中的数据、信息共享及公众对环境问题的监督与知情等方面，这些均需要专门的技术人员进行分析检
测，并在检测后得出科学的结论①。实践中，各级环保部门为落实解决环境问题
在其内部均设有专门的环境检测监察机构、信息交流共享网络平台、环境致害检测鉴定等部门，动态分析环境问题以保障生态环境行政执法权的准确行使。
三、黄河流域生态环境行政执法的主体
生态环境行政执法主体指生态环境行政执法活动的承担者，即由谁进行生态环境执法。根据我国宪法、法律法规及法学理论，生态环境行政执法主体必须具备以下条件：首先，生态环境行政执法主体必须是组织，这里的组织范围很广，包含机关、单位、团体等，但个人是不可以成为生态环境行政执法的主体，尽管实践中，生态环境行政执法活动通常由个人展开，但其代表的是所在的行政组织而非执法主体个人，生态环境行政执法个人只是执法主体的构成要素之一。其次，生态环境行政执法主体的成立必须有法律依据，并非所有的生态环境组织都可以成为执法主体，只有经过法律法规的规定或授权才可行使行政执法权力，履行执法义务。最后，生态环境行政执法主体必须能够以自己的名义做出相应的具体行政行为，并承担法律责任。依据生态环境行政执法的特点和要求，在考察黄河流域各生态环境行政执法主体后，本文将从纵向维度和横向维度上分别阐释黄河流域执法主体的组成结构。
纵向维度的黄河流域生态环境行政执法主体是指沿黄九省各省内的生态环境执法主体，黄河发源于巴颜克拉山脉，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南及山东9省，最后在山东省东营市垦利县流入渤海。九省均在其行政区域内为黄河流域的水土流失、植被保护、污染排放等负主要责任。2016年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发关于环境保护垂直管理改革的新方案，即《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），自此各省内对生态环境保护的相关职责、工作方式、内容有了新的改变。根据法律法规及《指导意见》，表2-1简单的列举了在纵向维度对黄河流域生态环境进行行政执法的主要主体构成：
表2-1纵向维度黄河流域生态环境行政执法主体组成表执法主体 职责省环保厅 负责全省的生态环境问题，对生态环境问题
进行管理监测监督等①。市环保局及其派出机构 执行生态环境法律法规、政策等。县级环境保护部门为市级环境保护部门的派出分局，
负责日常生态环境保护执法管理工作②河长制中各级政府的主要负责人 负责管辖区域内河流的生态环境保护。形成省、市级河长—县级河长—乡级河段长—村级（居委会）专管的四级河流管护体系，对
省内黄河流域段形成“无缝覆盖”式保护③。政府及其组成部门 地方政府及环境保护主管部门，对区域内环
保工作实施统一管理。依照规定对资源保护
和污染防治等环保工作进行监督管理④。各级党委 各级党委负责人在环境保护中应同地方政府同责，党政双责，积极履行环境执法职责。各级人大及其常委会 人大及其常委会对环境执法工作拥有质询权、监督权等。生态环境行政执法大队 整合原环境保护、国土、农业、水务、林业
等部门污染防治和生态保护的执法职责⑤。对
流域环境治理综合执法。以上是纵向维度方面黄河流域生态环境保护行政执法中涉及的相关主体。在横向维度，黄河流经九省，从东至西贯穿我国版图的整个横截面，整体生态环境意义重大。作为一个系统的生态环境整体，在生态环境行政执法时应整体考虑上
中下游的差异问题⑥。根据法律法规、指导意见及相关授权，表2-2简单的列举
了在实践中横向维度对黄河流域生态环境进行行政执法的主要主体构成：表2-2横向维度黄河流域生态环境行政执法主体组成表
国务院相关部门 对黄河流域生态环境治理提供法律法规、方针、政策支持。指导地方生态环境保护工作。例如：生态环境部、水利部、国家发展和改革委员会（环资司）。黄河水利委员会及其相关派出机构 具有行政职能的事业单位，在水利部授权下行使水行政管理职责，履行黄河流域水资源开发利用、建设项目审批、水政执法、违法
行为处罚等①。督察局 监督检测黄河流域河道污染防治、水利工程建设、水文水质监测等。实践中，与黄河流域横向监管有关的督察局有黄河流域生态环
境监督管理局、西北督察局、华东督察局等②各级政府间联席会议 解决黄河流域上中下游突出问题，协商共讨黄河流域执法措施、开展联合执法活动、解决流域特大环境治理问题
四、黄河流域生态环境行政执法的形式
生态环境行政执法形式是指在法律法规、方针、政策的指导下生态环境执法主体应如何进行行政执法活动，开展何种生态环境执法行动，是环境保护的主要管理手段。由于生态环境行政执法是行政执法的一部分，因此在实践中必然符合行政执法形式的相关要求。根据行政执法的执法行为分类，生态环境行政执法可以分为羁束性生态环境行政执法行为和裁量性生态环境行政执法行为、授益性生态环境行政执法行为和负担性生态环境行政执法行为、要式性生态环境行政执法行为和非要式性生态环境行政执法行为、外部生态环境行政执法行为和内部生态
环境行政执法行为③。不管以何种执法标准划分，生态环境行政执法都是具体行
政行为的表现形式。
在黄河流域生态环境治理过程中，作为具体行政执法行为的表现形式，行政执法主体主要开展以下执法活动。第一，流域生态环境行政处理。这是黄河流域
行政执法主体最为广泛的执法行为，主要包含了流域环境行政许可、流域环境行政征收、流域环境行政裁决、流域环境行政调解等。第二，流域环境行政处罚，是指黄河流域执法主体依照法律法规，对违反流域行政法律、法规且尚未构成犯罪的行政相对人给予处罚的行为，主要有警告、罚款、没收违法所得、责令停产
停业、关闭等①。第三流域生态环境监管，主要指流域环境执法主体为保证流域
生态环境可持续发展，对影响流域保护的行政主体、社会公众即其他相关主体进行监督检查。第四，流域生态环境强制执行，是指流域执法主体对环境行政相对人进行处罚或科以其他义务后，环境行政相对人既不履行相对义务又不起诉，环境执法主体采取强制划拨、恢复原状、强行扣缴等强制措施，迫使其履行义务的行为。第二节理论基础
一、生态整体主义
生态整体主义是经历了人类中心主义、非人类中心主义两大阶段后逐渐诞生的理论主流。人类中心主义是笛卡尔“主客二分”思维模式下的产物，其核心是认为人与自然是相互分离、各自独立且不能统一的。在这种指导下，人类是以自我为中心从而不断地挑战自然、征服自然。这种思维模式不仅忽略了自然的独立价值而且忽视了自然与人类的联系，后工业时代的环境危机就是“人类中心主义”
理论下的典型特例②。基于后工业社会危机的反思，环境领域在不断纠正人类自
己错误的同时逐渐研究人类与自然的关系，形成人类主体与客体应当相互联系的“主客一体”思维模式，在这种思维模式中“非人类中心主义”逐渐得到推崇。“非人类中心主义”强调人与自然的绝对平等，将生态系统内的所有物种平等化，即某种意义上将自然界拟人化，认为自然界同人一样，有生存发展的权利，这在本质上虽然强调了人与自然界应该共同发展、相互联系，但却充满了浪漫主义色
彩，因此在很大程度上不能被普遍接受③。在人与自然界关系不断争论的过程中，“生态整体主义”在“非人类中心主义”的基础上发展而来且自成体系并被广泛接受。
生态整体主义是在坚持人与自然相互联系的基础上发展而来的，其本身就经历了大致三阶段的发展，其中最早提出生态整体主义的是美国环境保护先驱、生
态伦理之父奥尔多･利奥波德①。利奥波德在其1949年出版的作品《沙乡年鉴》
中提出著名的“土地伦理”思想，书中的“土地伦理”指出人类与土地之间应该是一种伦理关系，早期的道德伦理关系是仅仅指人与人之间的伦理关系，但在面对日益复杂的社会，所谓的道德伦理范围必须扩大化使之包括土壤、水或其他生
物即土地，这里的土地尤指自然界甚至代表整个生态系统②。针对工业时代人类
对自然的严重破坏，利奥波德明白人类不可能脱离环境而存在也不可能不利用环境，但环境又是人类巨大的财富，若使这种矛盾的对立平稳长久的发展则人类必
须以一种新的伦理观念去对待环境③。利奥波多试图将人类是大自然掌控者、主
宰者的角色变成与生态系统和平共处的共生者。在这一点上利奥波德又在某种意义上对“非人类中心主义”提出修正，他肯定了人类对自然的利用、控制，去除了非人类中心主义将自然、生态系统拟人化所营造出来的绝对平等，但也要求人们必须站在一个理性的角度上对生态系统中的活动作出相对理性谨慎的选择，其
核心是希望人们能用科学、全面、系统、联系、整体的观念去思考问题④。利奥
波德的“土地伦理”在环境日益恶化的后工业时代，为当时及其美国后期环境法理论的发展提供了巨大的突破口，这本书后来被称为“美国资源保护的圣书”。
后来的美国著名环境学者霍尔姆斯･罗尔斯顿在其著作《哲学走向荒野》一书中提出“荒野转向”的概念，进一步提出人类的关注点不仅仅应该停留在人类
本身，而应该进一步扩大到荒野⑤。这里的荒野同样指生态系统，罗尔斯顿进一
步肯定了生态系统的内在系统价值，并指出这种价值并不依附与人类，由此肯定了自然界独立的主体地位，进而说明自然界和人类社会是平等发展的，人类不应
该仅仅站在自我角度对自然界进行毫无底线的破坏⑥。
在利奥波德和罗尔斯顿之后，挪威著名哲学家阿伦･奈斯又相继提出“深层生态学”，奈斯提出八大行动纲领要求人们必须从思想意识中深刻认识到自然界是人类必须关怀的对象，人类在干预自然界相关价值和权力时必须履行尊重、保护自然界的义务，这种义务必须从生态系统的整体出发，以促使自然界和人类社会共同发展、生态系统和谐共生。同时奈斯提出“自我实现”和“生态主义”两
条最高准则，至此生态整体主义得以成型①。
由上述可以得出，生态整体主义的核心思想是人与其他物种一样均是生态系统的构成因素，生态整体主义从根本上并不否定人类的生存权、发展权，更加在一定程度上不完全否定人类对自然的掌控和改造。生态整体主义所要强调的是在人类的发展过程中应该将人类对自身的全部发展利益同自然联系起来，即人类对经济、物质等的需求必须在生态环境系统可以承受且可以自我恢复、人为恢复的
范围之内②。
这一核心思想完全符合黄河流域生态环境行政治理的目的。自古以来黄河流域拥有巨大的生态、经济、文化价值，黄河流域是我国生态环境系统的重要组成部分，与我国经济、农业、文化的发展息息相关，我们在明确黄河流域的生态价值时，也有义务保护黄河流域的发展。作为黄河流域保护的主体更应该在黄河流域治理的过程中贯彻整体主义的理论意识，以全局观、整体观指导黄河流域的保护及整体发展的实践工作。从整体生态系统去考察，促进黄河生命共同体的完整、美丽和稳定。
二、整体政府理论
黄河流域跨越九省，在生态环境治理过程中具有地域空间广、涉及环境因素复杂、治理部门众多且相互交错的特点，因此必须从整体上进行管控和治理，但
整体管控涉及多部门机构的参与，难免出现权责交叉的现象③。整体政府理论的
存在，为黄河流域生态环境行政执法的困境提供了新的突破口。
英国著名行政学家佩里･希克斯在其1977年发布的著作《整体政府》中率先提出整体政府这一概念，他认为整体政府即是要跨越边界化、功能化的职能部门去解决问题，是涉及到地方政府结构、政策制定、预算、公务员体系、工作过程、专业网络等在内的整体上的整合。在之后的两年，佩里･希克斯又在其著作《圆桌中的治理》提出关于政府整体治理的具体策略，而后在《迈向整体性治理：新改革长征》中延伸了整体性治理的各个方面，提出必须通过制度路径加强政府部门之间的交往。佩里･希克斯的整体政府理论在一定程度上对英国政府职能的改革提供了理论支撑。
英国整体政府改革大致经历了两阶段，1997年至2003年期间是英国整体政府改革的第一个阶段即协同政府的治理模式，这一阶段的改革重点在协同，环境领域首当其冲成为了改革的试点，英国政府在环境部的办公室部门设置地区办公室，负责连接中央与地方政府，试图在环境决策上做到中央与地方协同治理。然而协同依然不能彻底解决行政治理碎片化的问题，环境治理在决策、执行过程中
依旧存在众多困难①。于是英国政府进入第二阶段的改革，从协同到整体，这一改革很大程度上避免了行政执法碎片化，同时提升了中央与地方的执法信任度②。
在这一改革过程中，汤姆･林提出内、外、上、下四维度的整体政府理论，即内应该达到组织内部之间的合作，外应该达到组织间的合作，上应该达到由上而下的目标设定及责任承担，下应该将公众纳入其中。汤姆･林认为整体政府不是简单的政府机构间的协同，也不是某一机构主导其他机构相互配合的关系而应该是
在组织、认识等各方面整体的整合③。学者波利特同时也提出整体政府应该是一
种横向、纵向相协调的思想与行动，以此来达到政府预期的治理模式和治理目标，最终使某一政策在不同领域、不同主体间相互团结相互协作，以此为公民提供无缝隙的保障。至此，英国的整体政府理论得到完善，英国的环境治理也在此理论的指导下取得了巨大的成就。随后澳大利亚、新西兰等国也在其政府机构改革中采纳了英国的整体政府理论，并在环境、教育、贫困等方面取得优异成果。
综上，整体政府理论从20世纪90年代发展至今已经形成了较为完整的体系，尤其在各国的环境治理方面发挥着重要作用。我国黄河流域目前依旧存在各种行政执法问题，横向的执法壁垒和纵向的执法碎片化问题严重，急需一个从政策决策、执行、监督等全方位指导实践的理论为行政执法提供指明灯。整体政府理论
自身出现的背景、理论核心、理论发展与黄河流域的行政治理均不谋而合①。因
此我们应以整体政府理论为支撑，在决策、组织架构、信息搭建、执行等方面以整体政府的视角去思考问题，为新一轮的黄河流域生态环境行政执法提供积极有效的解决思路。
三、系统论
系统论是以研究系统内部的原则、结构、动态、行为等组成因素以及各因素间的联系为出发点，在此基础上进行科学分析以达到整体最优化的理论学说。人们公认的系统论是由美籍奥地利人、理论生物学家L.V.贝塔朗菲创立的。1932年贝塔朗菲发表“抗体系统论”，首次提出该思想，奠定了系统论的理论基础，1945年L.V.贝塔朗菲公开发表论文《关于一般系统论》，系统论思想逐渐被引起重视，1948年贝塔朗菲发表专著《一般系统理论基础、发展和应运》，自此系统论的理论地位得以确定。
系统论的核心思想是系统的整体观。贝塔朗菲强调宇宙、生态系统、人类社会都可以分属不同的系统，任何系统都是一个有机的整体，但它不是各个部分的机械的相加，贝塔朗菲引用亚里士多德“整体大于部分之和”的名言来说明系统的重要性和整体性，反对认为各要素性能完好则整体性能一定好的机械观点。贝塔朗菲坚信系统中的各要素都不是孤立存在的，每个要素在系统中都处于一定的位置上，并起着特定作用，各要素间相互联系、相互影响的，以此共同构成一个不可分割的有机整体。基于系统论的核心思想，贝塔朗菲认为在面对任何事物时，不仅应从整体出发，而且要分析构成整体的各要素，研究各要素间的相互关系和变动规律，通过科学的分析方法和理论数据来改造、优化各系统要素的组合，最终使系统的有机联系符合人的需要。
系统论的出现在一定程度上改变了人的思维方式。以往研究问题，一般是将事物分解成若干部分，进而从中抽象出简单的规律，再以部分的规律去说明复杂的对象，这是因果决定论的单向循环，虽然这是人们解决问题最为熟悉的思维模
式，但这种模式并不能深层次的说明事物的整体性，不能反映事物之间的联系和作用，只适用于较为简单的事物，不胜任于对复杂问题的研究。
黄河流域生态环境行政执法是一个有机整体，纵横维度作为其生态行政执法中的子系统，又由多种因素构成。根据系统论的核心思想，在对黄河流域生态行政执法进行优化的过程中，不能在纵横维度的执法系统内对各执法主体进行孤立的研究分析，应在对各要素分析的基础上研究各要素间的联系和影响，通过科学的分析方法优化黄河流域各系统要素的组合，最终使黄河流域各生态环境执法系统有机联系，为黄河流域高质量发展更好的提供保障。第三节黄河流域生态环境行政执法取得的成就生态环境行政执法在黄河流域的环境治理中扮演着重要角色，对黄河流域的高质量发展起着至关重要的作用。近年来，为改善黄河流域生态环境存在的问题，各执法主体采取了多种执法措施，在纵横两维度均取得了巨大的进步。
一、黄河流域生态环境纵向行政执法取得的成就
在纵向维度，各省采取了一系列的专项执法活动。例如：2020年河南省大力加强违法行为的查处力度，对建筑施工项目坚决严格执行“三同时”制度，大力加强对污染的整治，同时制定更加灵活的监测检查措施。这一系列的专项执法行为使得河南段的黄河流域在全省18个国考断面中，水质断面达到Ⅰ～Ⅲ类的占16个，占比88.9%，比去年同比提高5.6%，这一标准高于66.7%的国家标准。甘肃省政府也于2020年4月对其管辖范围内的黄河流域段开展了入河排污口的排污查处专项行动，排查范围包括兰州、天水、庆阳、白银、武威、定西、临夏、平凉、甘南9个市（洲）58个区县，总共参与此项排查工作人员共700多名，排查排污口共计1087个点位，发现新增排污口338个点位，并对违法违规企业依法进行行政处罚，对未达标准的排污标志、设施进行整改。同年陕西省政府及省人大常委召开了专门针对黄河流域“一法两条例”的专项执法行动，对渭河、汉江、丹江流域开展水污染防污标准查处、水事建设项目污染防治措施整改、环境执法司法联动机制等。在具体的执法工作过程中，引入第三方评估机制，开展随机抽查。专项行政执法活动使陕西省黄河流域段水质明显好转，渭河出境断面
18水质提升到ш类，汉丹江水流水质持续保持为优①。在改进执法方式、提高执法
效能方面，河南省生态环境厅引入最新的科学技术，采取无人机航测方式对辖区内的黄河支干流进行全方位的扫描，发现违法违规或轻微不达标问题8175个，由各市县进行后续的查处执行。办理涉及的危废污染行政处罚案件共计137件，
刑事案件8件，刑事处罚人数共计27人②，大大提升了执法查处效能。在对黄河
流域行政执法的宏观规划方面，陕西省于2020年6月中旬发布《陕西省黄河流域生态空间治理十大行动》，预计日后开展“三屏三区一廊一带”的生态环境行政管理政策，对黄河流域林区的防风固沙措施提供执法保障机制。
可以看出，各省在黄河流域的生态环境行政执法过程中拓宽了执法方式，专项执法、环境执法及司法联动等机制综合运用，以此遏制各省管辖范围内的黄河流域段环境污染进一步扩大。另外，科学技术设施逐渐广泛应用于环境执法过程中，不仅提升了生态环境的执法效能，也进一步确保了执法活动更加科学规范。
二、黄河流域生态环境横向行政执法取得的成就
在横向维度上，近年来黄河流域各行政执法主体创新执法措施，以此希望弱化地方行政壁垒，提高整个流域的水资源利用率。例如：2020年4月，青海省黄河园资源环境执法局会同当地公安对三江源流域展开环境大整治联合执法巡护行动，严惩乱捕乱伐、无证经营、无证排污等违法行为，此次联合执法巡护行动共出动警力170余人次，执法面积达2700平方公里，历程逾3000公里。此次执法行动旨在探索黄河流域跨区“联合、联防、联动、联打”机制的建设，进一
步促使类似机制在日后成为执法常态化，以切实保障黄河上游生态环境安全③。
在水事管理部门同其他部门的协同协作方面，2019年水利部及其派出机构联合最高人民检察院对黄河流域展开“行刑联动”机制，并在年底发布会上由最高人民检察院副检察长张雪樵宣布治理成效。张雪樵表示专项执法行动及联动机制在过去的一年中取得极大成效，截止2019年7月底，检查机关受理水利相关部门移送的线索共2339件，立案1097件。检察部门和水利部门及其派出机构共同开展执法，解决河道污染水域面积1707亩，监督非法侵占河道1937公里，查处拆除改建违法建筑面积80.8万平方米，致使138.7万吨的建筑垃圾及生活垃圾得
到清理①，同时这一专项执法活动也创新了“行刑联动”机制，为此后开展联合
执法提供了宝贵的经验。
综上，黄河流域在纵横两维度的生态环境行政执法方面均取得了显著的成绩及进步。然而实践中对黄河流域的生态环境保护还远远未达“绿水青山、金山银山”的要求。根据黄河流域生态保护和高质量发展座谈会的数据显示，黄河流域上游的水源生态环境系统依旧呈退化趋势、水源涵养功能整体趋势依旧降低；中游水土流失严重，汾河等支流污染问题突出；下游三角洲水流量偏低、其中仍有河口湿地萎缩的情况，工业、农业、生活、矿物的排放现象依旧严重。黄河流域共计137个水质断面中，2018年劣V类水质断面占比达12.4%，这一数据明显高于全国6.7%的平均水平。同时黄河流域的水资源可饮用利用率极低，黄河流域的水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。同时水资源利用粗放，农业农村用水效率低，水资源的开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。因此，黄河流域在其行政执法过程中仍存在一定问题。第三章黄河流域生态环境行政执法存在的问题
第一节黄河流域生态环境纵向行政执法存在的问题
一、垂直管理改革机制落实不彻底
2016年9月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发关于环境保护垂直管
理改革新方案，黄河流域9省根据该方案均进行了垂直管理改革工作。新旧制度改革前后（表3-1）各省内的生态环境保护部门职责发生了根本性的变化。
表3-1生态环境机制改革前后对比 改革前 改革后省生态环境厅 省级政府组成部门。监察方面，省级环境保护部门设置环境监察总队。执法方面，环境监察部门与环境管理部门之间互相监督、互相支持、密切配合。 监察方面，将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向跨市或者跨市县区域派驻等形式监察地方环境执法问题。执法方面，执法重心下移至基层。市生态环境局① 市级政府组成部门，监察方面，地市级环境保护部门设置环境监察支队。执法方面：环境监察部门与环境管理部门之间互相监督、支持、配合。 市级生态环境局受省级生态环境厅（局）的领导。监察方面，无监察部门。执法方面，市级环保局统一管理，指挥本行政区域内县级环境执法。县生态环境部门 县级政府组成部门，监察方
面，县（区）级设置环境监察大队。执法方面，县级环境监察大队负责执法。 市级生态环境厅（局）的派出
机构。监察方面，无监察部门。执法方面，市级的派出机构，强化现场执法。从上述表格可以看出，改革后监察方面由省级环保部门统一单独行使，改变了之前环境保护监察和执法职能于一体的情况，避免了“又当法官又当立法者”的现象。执法方面建立了专门的执法队伍，仅负责执法，以此强化市县的单独执法权。但正如学者们研究所说，没有十全十美的权力架构，任何机制改革只是对现实问题短暂的解决和对权力的重新配置。生态环境行政改革也是如此，自2016年生态环境机制改革至今，各省内黄河流域生态环境保护在执法过程中逐渐产生
新的环境执法问题①。
第一，受垂直管理改革影响，各级人民政府在黄河流域生态环境的执法过程中存在一定程度的缺位，我国《环境保护法》第十条规定各级人民政府应对环境保护履行相应的执法义务，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，应对本行政区域内的环境保护工作实施统一的监督和管理，县级人民政府有关部门和军队环境保护部门，对本行政区域污染防治、环境保护实施监督管理。但在垂直管理改革以后，市县级环境保护部门的职责上收到上级部门，实行单独垂直管理，在很大程度上不受本级人民政府的管理。因此实践中对黄河流域的行政执法过程中，一方面会出现政府监督管理缺位，出现执法真空的现象。另一方面由于地方政府立足于本行政区域的发展情况，经常会对污染问题睁一只眼闭一只眼，致使相关企业在排污问题中处罚不到位。
第二，垂直管理在一定程度上使各级环保部门独立执法，基本不再与各级政府产生较频繁的联系。但环境问题往往涉及多个部门，在黄河流域的治理过程中需要统一协调解决。垂直管理改革虽进一步提升了环保执法部门的独立性，但在一定程度上加大了各部门间的执法摩擦，致使执法成本、执法效率减缓。各级地方生态环境保护部门甚至陷入盲目的自信，认为垂直管理使其环保地位提升。在日常执法工作中，以其自身环保部门的执法处罚意见为主，忽视其他部门的执法建议，容易落入计划经济时代“一统就死”的怪圈。以1998年工商部门实行的垂直管理为例，垂直改革并没有达到预期的效果，反而由于缺少与相关部门的沟通，信息闭塞、执法矛盾尖锐成了问题处理结果的“替罪羊”，最后在其重新归属于各级政府管理后才成效渐好。
第三，垂直管理改革后，监督问题较之前仍然没有得到相应的改善。如上表所述，垂直管理改革使得监察权力上收，监察机构也不再承担执法的职责。这在一定程度上克制了“既当法官又当立法者”的问题。但垂直管理改革后，监察机关隶属于省生态环境保护厅，地县级均没有专门负责监察的机构，行政权力平衡①王灿发：《我国生态环境执法的主要制约因素及破解之道》，载《中国机构改革与管理》2019年第10
。
22被打破，增加了腐败的风险。虽然黄河流域在各省的生态环境执法中还未出现此种事件，但在其他的突发环境事件中亦有不作为、乱作为的徇私枉法现象。同时由于近年来，垂直管理的海关、国土系统腐败案频繁发生，间接说明垂直管理的各级监管力量薄弱。
第四，环境执法主体的问题，环保机构的垂直管理改革发生以后，原来的各级环境监察大队监察权上收，仅负责环境执法问题。但实践中原来这些环境监察大队多为事业单位，经查31省份的环境监察机构（注：这里的环境监察机构为监察职权上收后仅负责执法的职能机构），除北京、山西、浙江、广东、西藏五省为内设机构外，其他全部为直属事业单位，也即在黄河流域流经的九省中，只有山西省是内设机构。同时现行《环境保护法》第24条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业和其他生产经营者进行现场执法……”。这一规定进一步强调了原环境监察部门为事业单位，进行执法需经过行政机关的委托，这使得黄河流域行政执法主体的执法效率大大折扣。
二、基层执法困难重重
黄河流域流经9省，各行政区域存在众多的干支流。据相关数据统计黄河流域共涉及69个地区（洲、盟、市）、329个县（旗、市），其中全部位于黄河流域内的县（旗、市）就有236个，乡镇还未计算入内。以流入宁夏段为例，黄河的干支流流经宁夏中卫、中宁、青铜峡、吴忠、灵武、银川、永宁、贺兰、平罗、石嘴山、陶乐、惠农共12个县市，且以上基层县市大多依靠黄河水力资源发展经济，因此素有“天下黄河富宁夏”“塞上江南”之称，黄河对宁夏各基层县市的重要性不言而喻。因此基层黄河流域生态环境行政执法的效能对改善黄河流域生态环境具有重要作用，但现实情况中，黄河流域基层执法困难重重，很难在短时间内取得成效。
第一，基层经济发展与黄河流域生态环境保护存在尖锐的矛盾。由于各市县经济发展水平较低，产业结构单一，基层群众在发展经济的过程中往往截取大量的干支流水资源，因此实践中基层执法部门对相关排污企业、违法违规建设项目只能睁一只眼闭一只眼。以黄河上游段最重要的一级支流湟水为例，湟水发源于青海省海晏县境内，流经青海省的海晏、湟源、湟中、西宁、大通、互助、平安、
23乐都、民和九个县（市）。其中民和、湟源、湟中、互助、乐都五县均属于海东市。但根据青海省2020年公布的各市县人均GDP数据排名，海东市的经济排名七个市（洲）中倒数第三，经济发展较慢。青海省为发展各市县经济，引湟入田，大力发展农牧业。要求建设诸多拦（蓄）水设施，大量拦截湟水支流，使得湟水支流水量逐年下降。湟水流域人均水资源量663立方米，耕地亩均水资源量472立方米，分别为全国平均水平的1/3和1/4，水资源利用率已达60%，超过全球公认标准的合理极限值（全球公认水流域利用标准：40%），致使湟水流域已基
本无大规模开发利用的潜力①。经济发展和环境保护的紧张对立关系一直是各省
市县迫切需要解决的问题。
第二，基层环境执法主体存在诸多问题。从执法主体的资格来看，执法主体大多为事业编，执法权威不强。从执法主体的执法效果来看，实践中的违法企业往往是县乡重要的产业产值贡献者。环境执法主体在向其政府去申报时经常得不到有效的处理结果，不能从根本上对污染者起到惩戒作用。从执法主体的专业知识看，基层执法队伍的人员在考编时基本不做专业限制，致使执法人员对环境执法的执法理论、执法意义了解甚少，对执法程序的规范性要求落实标准较低，容易形成从众执法、惯性执法、懒惰执法。同时实践中，对环境问题造成的污染因果判断也不够专业。很多市县内黄河流域段的污染是长年累月造成的，但环境执
法者只顾眼前所造成的危害，容易造成处罚不公的现象②。
第三，基层生态环境保护行政执法力量不足，人数较少，致使黄河流域水事环境执法问题很难得到根本的解决。据生态环境部行政体制与人事司所统计，截止2019年第一季度，全国各省市县生态环境保护行政执法人员约8万人，但基层生态环境保护执法人员竟不足5万，这对于基层的环境执法任务显然很难满足。从黄河流域生态环境质量发展的实际情况来看，当前黄河流域生态环境的污染治理修复工程呈“倒金字塔”的特征。从理论上讲，在基层地区环境污染状况严重的情况下，理应配备更多更专业的环境执法人员。然而实践中，大多基层生态环境保护人员数量极少，连本县乡镇基本的居住环境问题都无暇顾及遑论专门
针对黄河流域生态环境保护的执法了。因此，基层生态环境执法人员不足、任务
繁重已经成为基层环境问题难以突破的瓶颈之一①。
第四，各省基层黄河流域生态环境行政执法技术落后。由于现代工业的多样发展，致使环境问题充满复杂性。大多数企业经常为了降低解决污染的成本，对污染物的排放十分隐蔽。譬如2017年在甘肃省兰州市红古区岗子村（该地距离黄河支流湟水河仅3公里左右）的山沟里发现大量的不明固体废物，随后在附近的山神沟、撒拉沟同样发现大量固体堆放物。经查为废阴极炭块（被列入《国家危险废物名录》，危险性为“毒性”），为兰铝公司倾倒。山神沟和撒拉沟地处隐蔽，由于基层执法本身任务大，经济水平不发达，很少配备优良的监察检测设备，环境问题的前期侦查往往靠人力去解决，很难在前期的环境预防阶段察觉到环境污染的发生，现有的技术设备很难满足基层执法情况。再者，由于未有相应的技术支撑，乡镇和市县也未能形成有效的信息互通，环境执法未能在乡镇得到
有效的执行和监督，致使乡镇对黄河流域生态环境相关问题关心不足②。第二节黄河流域生态环境横向行政执法存在的问题
一、地方保护主义制约执法效益
地方各级政府是黄河流域横向生态环境行政执法的重要主体之一，但实践中各级政府并不能高效的履行对黄河流域生态环境保护的整体性职责，究其原因主要是地方保护主义的存在。地方保护主义即各级地方政府及其组成机构滥用权力或规避权力，违反相关法理、法律法规，以此维护并扩大本行政区域利益的行为
。地方保护主义是由体制原因和历史原因造成的。从体制方面来看，我国各行政区划内的行政机关对自己所管辖的区域有相对独立发展经济、文化、生态的权利。我国《立法法》规定各级政府、各级人民代表大会及其常务委员会有权制定适合本行政区域发展的政府规章、地方性法规。沿黄九省行政区域相互独立、平等，各地方政府对本区域的黄河流域具有相对独立的资源利用权，并且有权依据本地方产业特色发展经济，这致使黄河流域在各段支流上执法无法统一。从历史原因来看，我国经济发展呈不平衡状态，东部经济发展较中西部地区发展较好。但中西部对黄河流域所承担的生态环境保护责任却远远大于东部地区。以宁夏省为例，宁夏自治区在水土流失和生态环境修复方面每年要花费巨大的财政支出，对于林木种植的选择、实验、培育甚至需要好几年才能完成，但宁夏的经济发展水平却位于全国倒数。以小的能力去承担巨大的责任加重了宁夏自治区政府的压力，容易造成中西部各省政府无效率执法的结果。近年来国家为了解决这种供需矛盾尝试水权交易措施，但由于水权交易也只是在试点省市展开，并且由于市场机制的不发达，水权交易在根本上依旧不能解决各省之间责任与效益不平衡的问题。本质上在黄河流域生态环境行政执法的纵横维度上均存在地方保护主义，但纵向生态环境保护的地方保护主义在一定程度上被垂直管理改革制度所削减，相较纵向维度，横向生态环境行政执法仍未摆脱地方保护主义的不良影响，容易在实践中造成以下执法困境。
第一，联合协作的生态环境执法行动展开困难重重。黄河流域是一个有机整
体，各段有其特有的问题急需各省政府共同参与解决。譬如黄河上游需要以祁连山、三江源、甘南黄河上游的水源涵养为主，需要修建一大批生态环境保护工程。中游要加深水土保湿和污染排放治理，下游要以湿地保护为主要核心。但实践中各省往往以本省经济发展态势和工农业的需求为主要目标开发利用黄河流域水资源，地方保护壁垒严重，在开发利用黄河流域水资源的过程中也常常忽视相邻省份的生态环境，甚至造成跨区域的工业水污染。在这种情况下，联合协作执法以保护黄河流域高质量发展变得困难重重。
第二，在黄河流域生态环境横向行政执法过程中，各省政府受到地方保护主
义的影响，解决执法问题的方式单一①。各级地方政府在黄河流域的保护上扮演
重要角色，目前各级政府对环境的横向治理主要有成立区域性流域管理机构、建立联合防治协调机构、协调或协商三种方式。但纵观黄河流域政府间关于执法问题的合作，会发现大多合作均以协调或者协商的方式展开。如上文提到的陕西省召开的黄河流域生态保护和高质量发展协作联席会议、济南召开的黄河流域省会(首府)城市法治协作联席会议。这种方式的优点是可以针对黄河流域执法中出现的突出问题及时、灵活、高效的解决。但这种方式并非制度化，大多是在国家政策重视、跨区域问题突出的情况下开展的。同时这种形式由于召开周期长也容易造成信息不对等，很多时候这种政府间的会议需要筹备三个月及以上才能召开，对于各区域复杂变化的环境问题并不能得到高效解决。
二、流域管理机制不完善
在横向黄河流域生态环境行政执法中，流域管理机构即黄河水利委员会是最重要的执法主体，黄河水利委员会是水利部的派出机构，在水利部的授权范围内从整体上对黄河流域水资源的开发、利用和保护进行管理。但实践中，黄河水利委员会的管理机制并不完善。
第一，流域管理的相关制度与现行法律法规间存在矛盾与冲突。首先，在某些事项中，与水事相关的法律法规存在一定的冲突，致使黄河水利委员会及其派
出机构存在一定执法障碍①。譬如在黄河流域某一干支流内存在相当一部分林木，
若不砍伐会影响干支流汛期的正常排汛。按照我国《水法》规定，相关流域管理主体应立即责令该林木的管理人砍伐林木以使流域防洪正常运行。但依《森林法》相关规定砍伐林木须经林业部门批准。两部法律都有相同的法律效力且均有其存在的正当性，所以实践中成为流域执法部门的障碍，为防汛工作留下风险。其次，黄河水利委员会的部分制度在实践中存在一定的滞后性，常与地方性法规发生冲突。例如黄河水利委员会在对黄河流域河道建设项目的审查通知中要求，在黄河流域干支流河道内建设项目，需经过黄河水利委员会审查同意后方可履行其他审批手续。但陕西省人大常委会依据本地区河道管理的情况，在其地方性法规中规定，若要在陕西省境内的渭河、丹江等河道内建设项目，则必须经过本地区的水行政部门审查。根据《立法法》，地方性法规的效力高于水利委员会印发的规范性文件，最终致使黄河水利委员会的派出机构无权干涉各省内河道建设项目的检
查，导致河道检查监察执法无法展开②。
第二，流域管理机构的执法主体资格模糊。根据行政法的相关规定，具有行政主体资格的应满足“权、名、责”三点要求，实践中有行政执法主体资格的大多为行政机关、法律法规授权组织（事业或企业组织如流域管理机构）、受行政机关委托的组织三大类。根据我国《水法》规定，黄河水利委员会为水利部派出机构，是中央垂直的、水利部授权的具有行政职能的事业单位。《防洪法》第六十四条授予黄河水利委员会行政处罚和其他行政执法的权限。也即黄河水利委员
会作为法律法规授权的组织具有行政主体的资格，但实践中黄河水利委员会在基层设置的水行政管理机构，即黄河水利委员会的派出机构却无具体可操作的法律法规做支撑，这致使黄河流域的基层水流域管理机构在日常执法中根本不能从事实质性的工作，更别说对该地区河道进行相关的监督检查。
第三，流域管理执法权威不高。一般来说，流域管理机构是旨在打破地方保护主义，从整体出发促进河流的有序发展。即需要为了河流发展的整体利益、长远效益对各单独行政区域构成权力制约，协调各行政区域内因经济发展等原因造成的环境冲突问题。但我国的流域管理机构为事业单位，特别是基层的黄河流域管理机构存在着授权不清、执法依据不足、执法手段不严等问题，在地方水行政执法的处理中，缺乏自主权。例如黄河水利委员会对其派出单位做出规定，在审查河道项目、防洪减灾、现场监督检查等事项上应开展定期和非定期执法。但由于该制度可操作性不强，实际中各单位也只是在重大巡视事项、防洪减灾等方面进行实质性的执法活动，而对于其他执法职责随意性较大，致使执法成果较低。另外由于黄河流域生态环境的复杂性，黄河水利委员会及其派出机构在执法时往往涉及地方水事环保部门的配合，这致使流域管理机构不得不在违法违规事件的处理上考虑地方政府及其水事主管部门的态度，很难独立执法，长此以往更加使流域行政执法权威不断降低。
第四，黄河流域流域管理机构与各行政区域内相关水事行政机构存在职权不
清的问题。我国《水法》规定，流域管理机构与各地方的水事行政管理部门应相互配合、相互制约共同促进流域水环境的发展。但实践中尤其是基层河务局与地方基层黄河流域水事行政主管部门的关系并没有理顺。根据现行水事相关的法律法规，二者存在诸多交叉、重叠的职责。譬如在建设工程的审查审批上、河道污
染问题的排放上，法律法规分别规定二者都有行政执法监督权。这容易造成要么
二者争相执法抑或二者互相推诿无人执法的困境，出现一系列的执法真空①。
第三节黄河流域生态环境纵横维度行政执法存在的共有问题在研究黄河流域生态环境行政执法的相关内容中，发现其在纵横两方面存在特有问题，需要分别研究。但在纵横两维度的执法情况中，二者也存在共同的执法问题。
一、监督机制不完善
权力是把双刃剑，行政机关运用得当可以指挥得法、令行禁止、造福人民。但一旦被滥用，超越了法律的界限，就可能孳生腐败，贻害无穷。为确保权力的应用达到最大效益，权力必须进行监督。纵观黄河流域生态环境行政执法，纵横两维度在执法的监督上存在诸多漏洞。
从黄河流域生态环境行政执法的纵向维度来讲，第一，垂直管理改革后，地方政府对环境保护部门不再具有直接的管理权，因此地方政府对本级环境保护部门的监督存在一定程度的缺位。另一方面由于黄河流域各干支流大都流经离省环保监察机构所在地较远的乡镇，但全省的环境监察权上收至省级环境保护部门，市县级不在具有检察权，距离权力监察中心越远，环境执法监督越困难。省级监察机构很难时时监察地方黄河流域执法情况。实践中，黄河流域各干支流在各乡镇的环境污染中也确实存在无人监管情形。例如位于三江口的黄河流域段，该段位于甘肃省兰州市和临夏州交界的达川镇，达川镇距甘肃省生态环境厅55公里，是一个偏郊区的小镇，远离省生态环境保护厅。该小镇的生活污水直排沟渠据黄河流域的干支流也十分近，这些污水最终也未经处理直接排入黄河，河道周围布满了塑料垃圾，河面漂浮已死的鱼类，政府执法部门惰于执法，常年无任何部门
监管。第二，在黄河流域纵向行政执法监督中，监督法律法规不完善①。实践中
对环境执法的监督大多依靠环境督政问责、约谈等方式，但这些方式大多都是一些临时性的文件或指示，并没有在法律法规上对此种监督方式的监督内容、监督
权限进行明确的规定②。第三，纵向黄河流域生态环境行政执法碎片化致使监督
问题难以展开。各水事相关部门在其职责权限范围内均可对黄河流域的执法情况进行监管，但实践中经常会出现利益大的地方争先监督，利益低的地方无人监管的现象，尤其环境垂直管理改革后，生态环境部门独立监管，建立了自己的监管体系，更加剧了其他水事环境监管部门的惰性和矛盾。第四，党和人大在环境监督中存在一定的滞后性，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《追究办法》），文件规定地方党委、政府应对本行政区域内的生态环境和资源保护负主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应的责任，明确了生态环境损害赔偿责任的终身追究制。这是首次具体明确的规定党委、政府在生态环境保护中的职责。但实践中，党委对生态环境执法的监管存在一定的滞后性和缺位，从各个环境执法会议和专项执法开展所公布的信息来看，参会人员多为政府环境保护主管部门的领导，专项执法活动也多由各级水事执法活动相关的行政机关展开，党委很少亲自参与生态环境的现场执法监督。再议人大的监管职能，人大在政府的环境管理活动中享有质询权、提出议案、对政府执法工作监督指导等权利。但实践过程中，人大在黄河流域的环境执法监督中也存在一定程度的缺位现象，致使人大的监管责任不能得到很好的发挥。
从黄河流域生态环境行政执法的横向维度来讲，第一，有关监督的法律法规过于宏观且与地方环保部门的职能存在重叠，导致纸上谈兵的现象出现。例如黄河水利委员会的派出机构在其职能中表述：基层流域水行政机构依照水行政执法工作并对其他水事活动进行现场监督检查并执行其他事项。但对于监督事项、监督内容并无细致规定，毕竟各地情况不一，未详细规定也是担心宏观规定太过详细不利于各地基层流域管理机构因地制宜的开展工作。但各基层流域管理机构也没有制定关于自身的监督细则，致使黄河流域的基层流域水行政机构在实践中多为事后监督或者沦为地方环境保护部门的辅助工具，流于形式，未达到对地方水环境行政主体执法的真正监督。第二，流域的环境监察机构监察地位较低，机构运行混乱，与其他流域监察主体交流较少。黄河流域横向的流域管理机构多为事业单位，即使其通过授权可以成为行政监察监督的主体，但与其地方本省就具有行政执法权的环境保护主体资格相比，地位不平等，在黄河流域的执法活动中职责不清，对地方环境行政执法中出现的问题起不到根本的监督作用。同时，我国在全国地区设置环境督查中心，监管地方的环境问题。但环境督查中心仅处理较为重大的环境污染问题，对其他问题基本不予处理。综上，横向维度的黄河流域执法急需通过顶层制度去完善监督不到位的现象。30
二、公众参与不足
我国是社会主义国家，人民民主代表大会是我国的政治体制，我国的国家机关是代表人民行使权力，反映人民共同意志，因此公众参与是各级行政机关处理公共事务必不可少的一项原则。环境问题具有公共性，涉及面广，执法对象复杂，
公众作为社会整体的重要组成部分，往往在环境问题的参与中起到重要作用①。
公众无执法权，但执法问题包括执法前的建言献策、执法活动展开对行政相对人造成权利义务的影响、执法问题的事后监督等，这些都是公众参与执法的重要方面。黄河流域流经九大行政区域，2018年底总人口4.2亿，占全国30.3%，同时黄河流域干支流跨度大，基层流经区域偏僻，因此公众参与在黄河流域综合行政执法中占有重要地位。公众参与主要包括环保组织、公民、新闻媒体在执法活动中的参与，但每一参与主体在黄河流域生态环境保护执法的执法过程中存在参与度低、参与机制不完善等现象。
从公民参与环境执法来说，现阶段，公民对黄河流域行政执法的参与方式主要有投诉举报、民事诉讼、行政诉讼等。但这三种主流方式均存在一定的问题。从公民的举报投诉来说，现阶段我国民众环境保护意识日渐增强，从各省的环境信息公开工作年报可以看出，公民的环境投诉举报数量逐年上升，但观察发现投诉的大多均为噪音污染、违法违规建设施工项目污染，对黄河流域水事相关的污染关注较少，即使有也是污染已经达到严重的情况，例如甘肃省兰州市雷坛河桥下的黑水沟问题（雷坛河最终流向黄河），等到接到群众举报开展侦查活动时，雷坛河已经污染严重。这反映出公民更多的是反映与自身相关的、较为敏感且显而易见的环境问题，对水流域这种污染行为不易发现。其次，缺乏公民举报后的监督处理机制，致使公民对环保问题解决结果不满意。大多数情况下公民举报后，环境保护部门以接收到举报，后续将进行处理回复民众后，该举报事实就与公民无关，至于执法过程和结果更不会让公民知晓和参与，且环境治理周期长、问题复杂，会致使公众认为行政执法人员不作为，降低公民对环境问题的关注度。从环境民事诉讼制度来看，提起环境诉讼的必须是受到环境迫害的相关人，其他人
无诉讼权利②。并且我国民法中以对受害人实际收到的损害标准为赔偿依据，不仅未能对流域破坏的始作俑者造成惩罚性的警示结果，而且由于污染者大多均为大型企业，会使受害者背负巨大的败诉风险。即使受害者胜诉，对之后排出妨害措施、排除妨害措施后的预防风险再发生的监督等均存在缺位，并不会彻底解决对流域的污染，致使公民参与积极性降低。从环境行政诉讼制度来看，起诉主体严格，行政诉讼仅对8种具体行政行为可以起诉，其他行为不可起诉。同时对环境不作为的执法行为，由于环境问题尤其是河流问题潜伏周期长、现有行政诉讼很难认定相关部门的不作为执法情况，尤其是对相关部门的“不作为行为侵害公民环境问题”更难认定，很容易使公民败诉，打击公民此后参与环境问题的积极性。
从环保组织参与环境执法来说，首先，现有的环境公益诉讼仅在《民事诉讼法》中做了规定，未在《行政诉讼法》中给予认可，也即环保组织只能提起民事诉讼不能提起行政诉讼。其次，2014年《环境法》严格限制了环境公益诉讼提起的资格，对有权提起环境公益诉讼的公益组织严格限制。《环境法》第58条规定可以提起环境公益诉讼的公益组织需要满足依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境公益保护工作超过五年无违法犯罪现象，纵观近年提起的环境公益诉讼的主体大多为中华联保联合会、自然之友等少数有影响力的环保组织，这不利于黄河流域基层生态环境保护，也不利于环境公益组织对黄河流域的违法、不作为等执法现象的监督。其次《环境法》第58条规定，环境保护公益组织提起诉讼不得以盈利为目的，这一规定是为了保证环境公益组织的公信力和防止滥诉现象的出现。然而现实情况中，环保组织很少提起公益诉讼，即使提起公益诉讼，对诉讼费用的来源、筹集也是十分困难，还可能面临败诉风险，一旦败诉，诉讼费和其他开支均需要环境公益组织自己承担，所以即使环境公益组织在黄河流域的执法过程中发现违法现象亦或是执法不作为等现象，在不确定或严重的情况下环境公益组织一般不会贸然提起环境公益诉讼。所以对流域的行政监管、参与、风险防范无法起到良好的防范作用。
从媒体对黄河流域环境执法的监督、宣传来说，针对黄河流域的一系列专项执法行动、各省召开的联席会议、对黄河流域高质量发展座谈会的相关学习会议在网上均可以很容易搜索到，即针对黄河流域的相关执法报道积极、准时。但综合各省媒体报道研究发现存在共同的现象，即对问题纰漏缺少报道，查阅相关环境官网，大多是基层环境动态、最新环境执法行动、落实各项政策等情况，但对
32活动落实结果、执法存在问题报道较少，这使公众很难了解到本区域黄河流域段存在的根本问题，更别提以身作则、引起防范。因此媒体对黄河流域执法无法很好地起到监督报道作用，反而在某种意义上成为政府躲避执法不作为的保护伞。33
第四章国外流域生态环境行政执法经验之借鉴
第一节国外流域生态环境行政执法情况一、田纳西河流域
作为美国第八大河流的田纳西河全长1043公里，流经七个洲。上世纪90年代的田纳西河是美国最贫穷的地方之一，不断激增的人口对流域生态环境持续掠夺，长期不当的农作物生产使得田纳西河流域附近的土地退化严重，泥沙大量沉积，水土流失恶劣，矿山开采导致地表植被被进一步破坏，炼铜等高污染企业排放高浓度的氧化硫，形成酸雨进一步污染土壤和水体，田纳西河很多生物也随之消失绝迹。1933年罗斯福总统为解决田纳西河流域面临各种问题专门规划设置田纳西河流域管理局（简称“TVA”），该机构被美国国会和联邦政府授予管理、规划、经营、开发流域内各种资源的广泛权力。现如今的田纳西河经过半个多世纪的治理取得了辉煌的成就，成为世界各国河流治理的典范，TVA对田纳西河流域的管理主要经历了以下几点。
第一，制定专门的立法支持，以保证TVA的高度自主经营权。环境问题涉及多个部门利益，易产生多头执法、碎片执法的现象。但成立之初的TVA由专门的法律赋予其高度的执法管理自主权。《田纳西河流域管理局法》授予了TVA土地买卖、水利水电建设、水土保湿、农业管理、植树造林等多项权力，把各项与环境有关的职能全部授予TVA综合行使，使其成为了一个可以跨越一般程序，直接向国会和总统负责汇报避免其他政治程序和利益部门干扰的机构，同时为了避免TVA随时受到其他部门的干扰，国会经常采用修正案或者提出新立法的形式，重申TVA是具有多重目标的国有企业性质，必须保证其拥有有效的自主权。各部门若需要对田纳西河进行相关的执法行动，必须同TVA进行协商或是经过其同意。
第二，针对河流的不同问题设置专门的部门进行研讨管理，并且针对实际情
况随时调整①，设置流域管理站，对流域水质水文进行监督。TVA下设若干职能
管理机构，各机构在职责分工的情况下互相协调，制定了流域开发管理等一系列具体方案，使TVA在实践中对各种情况可以较快的解决，具有相当高的实操性。
并且不同时期不同情况下的职能部门地位不同。例如1937年修坝治水是首要任务，因此治水执法部门成为重点关注对象，1951年治水部门又降到次要位置。
第三，对流域管理局人才的选拔上不得进行政治上的考察或者考虑政治资
格，不受制于公务员法的限制，录用严格取决于效率和个人特长，录用后也会定期对其组织培训，并要求每个录用人员3年内必须完成120学时的培训任务，定期考核，多次不达标的情况下给予辞退。
第四，引入社会机制，寻求全方位的公众参与机制。由于田纳西河流域面积较大，对沿岸化工企业的监督、执法查处任务大，单独依靠TVA的力量难以取得有效成果，于是在环境治理的执法工作中，大量的与社会无业青年签订劳动派遣合同，使环境执法成本灵活转变，得以减轻资金压力。其次，在流域的开发中，由于环境污染问题解决困难，资金需求量大，因此TVA一方面寻求政府的拨款，另一方面发行债券，从社会募集资金。这在一定程度上减轻了资金压力，同时将社会公众变为重要监督主体。此外，TVA还利用志愿者协会宣传河流治理方式、治理缘由、治理任务，鼓励志愿者加入河流治理之中。实践中，根据有关政府下发的专项执法任务，TVA会从中挑选简单易操作的执法任务下放至志愿者协会，并对参与任务的公民支付一定的报酬。这在一定程度上不仅增加了公民参与河流管理的积极性，另一方面也对流域环境治理起到了良好的宣传作用。
除上述措施外，TVA还在整个流域的不同生态环境地区建立26个水文水质监站，这类似于黄河水利委员会的各下属机构，不同的是，各水文水电站之间联系密切，实现信息互通，在跨区域的污染防治上起到了很好的监督、解决、预防
作用，同时为流域执法活动提供科学、有效的支持①。
二、莱茵河流域
莱茵河全长1320公里，是欧洲西部第一长河，沿岸共涉及9个国家，是国际性河流，之所以选取莱茵河作为本文流域生态环境行政执法优化机制的研究案例，是旨在突破行政边界及地方利益的基础上寻求黄河水利委员会发展的新模式。1850年由于莱茵河沿岸人口数量激增、工业化加速发展，尤其是第二次世界大战以后，城市重建、工业复苏，莱茵河流域迅速建起诸多工业区，工业制造又以化学和冶金工业为主，致使莱茵河流域废弃物任意排放、水土污染严重、生态快速退化、生物多样性严重受损、土地开发无序、次生灾害突出，被逐渐称之为“欧洲的臭水沟”。在这种严重的污染情况下，沿岸国家启动了流域治理，从1950年开始，莱茵河流域主要经历了污水治理的初始阶段、生态修复阶段和提高补充阶段①。
从“欧洲臭水沟”到如今的航海、海运、资源发达，莱茵河主要采取了以下措施。首先，建立流域多国高效合作机制，莱茵河流经9大国，各国之间的协调合作是重要的保障措施之一，1950年各国组织成立了专门针对莱茵河流域综合管理的机构——莱茵河国际委员会（简称“ICPR”），与此同时签订了专门针对莱茵河生态环境治理的《莱茵河保护公约》，在针对莱茵河流域特有的问题上，ICPR制定了专门解决特定问题的立法，例如著名的《防止莱茵河氯化物公约》、《防止莱茵河化学物质污染公约》。ICPR是依托多层次、多元化的合作机制所展开，政府间、非政府间、专业机构、学者均是其合作对象。虽然其本身并不具有执法资格，但由于ICPR通过的公约多为国际条约，各国必须严格遵守，并在本国内建立相应的专门组织。以德国为例，德国严格要求各州按照公约建立全方
位的执法监督体系，全方位的检测网络迅速提升德国莱茵河段的污染执法效果②。
其次，莱茵河治理取得较好成效的最大的一点原因在于采取了专业的技术支
持，即以科学的数据标准检验检测治理效果③。ICPR建立的初衷就是收集科学数
据，确认造成污染的具体物质及其来源，以此制定科学、统一的规划分发各国执行。例如针对化学污染物的排放ICPR通过专业的数据收集和调查，认为法国东部的阿尔萨斯矿是最大的污染源，为此法国不得不展开排污技术数据标准的论证，并对沿岸矿场等污染企业开展严格的执法检查，最终法国加入《氯化物公约》，并承诺达到相应的减排标准。这种公开的、科学的数据结果使各国迫于国际影响与流域管理机构积极展开合作。同时欧盟对于不消极配合流域污染防治、消极执法、未达相关高标准的国家也采取了严格的责任追究机制，例如提起诉讼、减少
相关政策预算等实质性的惩罚措施，进一步迫使各成员国积极制定出环境执法保
护方案并提交委员会审核①。
最后，莱茵河流域管理委员会在其流域内建立了完善的预测检测预警机制，从瑞士到荷兰共设置了57个监测站，并且通过最先进的技术手段和检测手段对莱茵河展开监控，每个监控站设有水质实时检测预警装置，确保在超过规定标准及流域污染事件的治理过程中积极、高效、科学的执法。在建立预警机制的基础上，又建立了流域信息互通平台，各国的执法活动、执法经验、执法措施亦或是跨区域执法活动中出现的问题都可以及时的得到沟通，这在一定程度上破除了执法中的阻碍因素，提高了执法质量。
三、多瑙河流域
多瑙河是位于欧洲东南部的第二大河，作为同样处于工业革命发展进程中的河流，多瑙河和莱茵河流域经历了相类似的污染厄运，酸雨致使水土流失、流域两岸植被破坏同样也未能避及。多瑙河的治理晚于莱茵河治理约半个世纪多，是在莱茵河治理水平逐渐进入状态的基础上才开始治理的。
针对多瑙河的治理，1994年多瑙河流域成立了保护多瑙河国际委员会（简称ICPDR），成员包括多瑙河流域的11个成员国及欧盟。ICPDR的下属机构主要由秘书处、流域管理专家组、压力及措施专家组、突发事件防控专家组、检测及
评估专家组、防洪专家组、公众参与专家组、信息及GDS专家组构成②。为治理
多瑙河流域的污染，ICPDR及各国采取了以下措施。
首先，多瑙河流域签署《多瑙河保护和可持续利用公约》，该公约为其流域管理机构提供了强有力的法律支持，对流域管理机构的职责进行了全方位的定位及精确的指导。同时由于公约具有法律属性，执法的过程受到流域各主权国家的监督，欧盟同样是各国执法情况的主要监督者，在各国执法未达标的情况下采取相应的政策措施迫使各国对流域生态环境做出积极的安排。多瑙河的治理效果来源于其多项法律支持，例如从上个世纪90年代，ICPDR制定《多瑙河环境保护计划（DEP）》《水框架指令》、《联合行动纲领》、《多瑙河流域管理计划》等多部法律法规来专门针对特定现象解决特定问题，法律体系涉及水利、林业、渔业、环保等多个部门，为各国流域环境执法提供了指导方针。
其次，在多瑙河的流域执法治理过程中，公众参与基本涉及每个法律法规。欧洲各国均深信公众始终是流域治理过程中最广大、最有效的治理力量，若有效结合公众必定节省执法成本，提高执法效率。例如《水框架指令》明确规定在各国的河流治理执法活动中，应保障公民的积极参与，同时对积极参与的方式做了宏观性指导，建议各国在制定流域执法计划或规划时，不仅应将草案公布于公众，在草案制定之前，应当尽可能多的向公众提供关于执法的流域水文水质特征、方案制定缘由、数据等信息，促使公众可以科学的了解流域执法方案的目的性，以此提出合理建议。对于公众参与渠道更是多种多样，除了日常的政府信息网、民众投诉举报登记之外，还设立了多瑙河流域水治理庆祝活动等，为日后流域执法活动的开展起到相应的宣传作用。流域管理机构还鼓励公民参与到各国政府开展的流域管理执法活动中去，例如建议民间环境保护组织（NGO）以观察员的身份积极参与各国流域环境执法工作中，以此对其形成进一步的监督机制。
第二节国外流域生态环境行政执法经验各国河流治理有其各自的特性，但同时也拥有共性。在对上述三条较为成功的流域治理机制进行研究后，可以发现在流域综合执法过程中，有以下几点共同的执法方式供我们参考。
一、流域管理机构机制完善
国外的河流治理之所以可以取得较优异的成效，大多取决于其流域拥有独立的流域管理机构，并且流域管理机构的机制十分完善。
首先，流域管理机构拥有完备的立法支持，立法的全面性保障了流域管理机构的执法权威，专门的立法机制对流域管理机构的运行提供了保障，且不管是《田纳西河流域管理局法》、《莱茵河保护公约》还是《多瑙河保护和可持续利用公约》等，都充分肯定了流域管理机构的管理权，即使国际河流的流域管理委员会无执法权，公约也会制定一定办法，促使各国严格执行。
38其次，在执法模式上，各流域机构均采取动态的执法模式。以田纳西河流域管理局为例，流域管理机构下会设有一个由15名高级管理人员组成的“执行委员会”，委员会的各成员分别主管某一方面的环境问题，但这些委员会成员的职责经常针对特定阶段的特定环境问题进行调整。这种执法模式的执法效益十分明显，各个执法主体可在短时间内集中所有力量解决现存的环境问题，在一定程度上大大减少了人力的过渡浪费和执法效率低下、执法机构臃肿的问题。
最后，良好的协调沟通机制。各国在流域治理的过程中深知流域水环境执法与地方水事管理部门必然存在一定的职能交叉，因此在职权行驶之前就与地方各水事部门进行了权力的划分，专管事务交由各州环境执法部门单独处理，共享事务由流域管理机构同各洲共同商讨解决，建立常态化的协调沟通机制，就环保联合执法达成一致意见并形成备忘录。这一措施在提升流域管理执法地位的同时，很大程度上避免了与地方执法机构的摩擦，使执法效率大大提升。
二、较强的监测监察体系
田纳西河流域、莱茵河流域、多瑙河流域均建有监测监察网格信息传播系统，其中上述三条流域在在各自的流域管理条例中明确要求必须建立数据监测监察的同步共享技术，以此随时监测各流域水质质量，在水质波动强度大、水质危害等严重的情况下，及时展开流域治理行动。于此同时，上述三条河流的流域管理机构均设有专门的监测检验机构，对水流域特定的环境问题进行科学的数据分析，各国、各州的执法任务、财政拨款、补偿机制等也是在此数据的分析下科学展开。这种完善的监测监察体系不仅可以加强对河流行政执法的科学监督，同时也进一步促进流域管理机构的执法效率。
三、多方位的全民参与机制
上述三条国外流域治理实例都体现了公众参与环境执法的优势，正因为公众参与执法的良好效益，国外流域河流治理公约中分别均对公众参与的主体、参与方式做了一定的规定。例如德国的非政府间环境公益组织即NGO在政府对河流的治理执法过程中具有实质的监督权，不仅可以对水事环境保护部门提起诉讼，还可以展开问责，同时必须要求政府将处理结果告知相关提起问责的主体。美国田纳西河流域管理局也在相关法律法规中积极鼓励公民参与田纳西河流的治理，对河流治理执法工作作出贡献的公民给予一定的报酬和社会荣誉奖励。多瑙河流域
39管理机构在其公约中明确要求各公众媒体应如实反映政府执法情况，并积极对各国政府关于河流治理的执法情况向公众宣传，以此达到全民保护流域高质量发展的效果。
第五章优化黄河流域生态环境行政执法之路径
第一节黄河流域生态环境纵向行政执法优化路径一、建立协调机制减少执法摩擦
垂直管理改革是我国应对环境问题所进行的新一轮权利分配，但任何制度的存在均有其两面性。1998年为了避免地方政府对经济实体的过分干预，于是国务院对工商行政主管部门实行垂直管理改革，但此项改革导致地方政府对食品安全责任逃避、工商部门与其他相关职能部门关系恶化等现象，致使2011年国务院取消了对工商部门的垂直管理改革机制，恢复到九八年以前的双重管理制度。但垂直管理改革也有取得较为成功的例子，比如国土资源局、海关等部门在垂改后效果较之以前得到大幅度提升。因此，要达到垂直管理改革所追求的效果，可从以下几方面入手，进行相应的制度优化，以此防止垂直管理改革效果不理想，环境问题反之严重的情况发生。
第一，落实各级政府权力清单间的协同协调机制。各级政府在环境保护中的
作用不可缺少①，但垂直管理改革后各级政府环境执法职责缺位，致使在一定程
度上对黄河流域的生态环境执法松懈，排污企业违法乱纪现象抬头。现阶段各级政府及其职能部门均发布了权力清单，但权力清单间未形成良好的协调关系，往往是各水事执法机构各行其是。因此在落实各级政府的权力清单的同时，应注意权力清单与环境保护机构的协调问题，避免出现信息不通、执法无序、执法真空的情况。在垂直管理改革过程中，中央也应尽快出台各级政府和水事环境主管部门的职权划分标准，以发挥地方政府在环境执法、环境修复任务中的支持、监督作用，避免政府执法缺位的现象出现。
第二，建立水事环境保护部门间的执法协调机制。协调机制不仅可以防止环境垂直管理改革后环境保护执法部门一意孤行、与地方其他水事执法机构相冲突的问题，也可以在一定程度上遏制环境执法碎片化，使环境执法机构在针对黄河流域各干支流的执法中能够互相配合、积极科学执法。现阶段环境执法权上收市级，这是一个很好的有利条件，以前各市县单独执法，各行政主体间执法交流困
难，执法成本费用大、信息交流滞后、执法成果不显著。环境执法权上收市级以后，市级之间的交流成本较低，环境执法信息汇总较容易，同时可以及时的将最新的环境执法措施、执法政策传达至下属单位，更加合理化的拉动基层黄河流域的执法效益。
二、优化权力配置确保权力平衡
垂直管理改革将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，环境监察权统一上收至省环保厅，市县级再无环境监察权，对市县级单位的监督变少，打破了权力监督的平衡性，不利于对市县两级的执法监督，易造成市县两级环境保护部门执法腐败、惰于执法的现象。因此应尽快解决权力失衡可能带来的不利影响。
首先，可以建立环境监察专员制度。环境保护部门的垂直管理改革使各级环保监察权上收，省级对市以下黄河流域监察变得困难，若定期进行监察，则监察成本高。但若不定期监察，易使黄河流域基层环境保护部门放松警戒、惰于执法。因此省级环境保护部门可在重要的黄河流域干支流所在地设置环境监察专员制度，及时监察基层环境保护机构对黄河流域的环境执法情况。
其次，可以对市级环保机构保留部分的环境监察权。垂直管理改革以后，取消了区环保局、镇街环保所，由市环保局直面基层环境问题。市环保局执法压力变大，但实际的执法过程中，实际环境保护局不一定能够完全对其下属的所有区县的环境问题了如指掌，因此可能陷入执法无序的状况。若对市级保留部分的环境监察权，一方面市级在面临黄河流域的重大环境问题时可以减少省环保厅、市环保局两个传导层级，直接对区县进行环保督政，防止信息不对等，执法滞后等不利影响。另一方面，对市级派出的环境执法机构形成一种执法威慑，避免其派出机构惰于执法。
最后，应细化垂直管理改革方案，落实执法细则，更新执法依据，保证权力行使有法可依。执法需要法律法规的授权，在监察权上收的情况下，执法更加应该依法依规。但目前各省的垂直管理改革均是依据2016年9月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的环境保护垂直管理改革方案，但该方案并没有后续的具体实施细则。黄河流域九省在执法中出现的执法主体权威低、职责不清也是因为没有具体的执法细则去落实，各省地方环境保护部门多依照旧例进行环境执
法，没有根据垂直管理改革中执法主体、执法对象、执法范围作出新的划分，因此落实对垂直管理改革的实施细则迫在眉睫，以此保障基层环境执法机构有序执法，这在一定程度上也提高了地方各级环境执法主体的执法地位。
三、健全黄河流域基层环境执法机构
黄河流域干支流流经的地区大多是经济水平较不发达的县级乡镇地区，环境污染严重，执法水平、执法意识、执法能力均存在一定问题。基层黄河流域生态环境行政执法是黄河流域环境保护工作中的最前线，对整个黄河流域生态环境的发展具有重要意义。因此，必须改善目前基层执法中存在的问题，健全黄河流域基层环境执法结构，以小马拉动大马，促使基层黄河流域生态环境执法机制得到良好的运行。
首先，强化基层政府及其职能部门的环境保护意识，强化绿水青山即使金山银山的生态环境保护思维。必须加强基层政府的环境意识和环境责任，针对违法企业，基层政府应该以环境保护为重要考察点，在环境可承受的范围内对经济发展保驾护航，对于环境执法大队（所）提出的整顿修改排污企业严格考虑，并将处理结果及时的告知环境执法部门，或与环境执法部门协商，达到最优解。基层政府的职能部门应在重要环境污染问题的处理上与基层环境保护部门形成积极的协商解决常态化机制，以保障经济发展和生态保护协同进步。
其次，市级生态环境保护机构应积极落实生态环境职责，创新执法方式，积极支持、引导基层黄河流域生态环境执法主体提高执法水平。首先，在强化基层环境执法主体的理论知识方面，市级环境执法机构应积极召开相关培训，引导基层环境执法人员的执法水平和执法意识。其次，市级环境执法部门应对基层环境执法技术落后、设备不齐等问题积极解决，理论上垂直管理改革后，市以下环境执法部门作为市级的派出机构，在技术设备上均有应运的权限，市级环境保护部门应根据环境监察大队所在地区的环境污染情况进行等级分析，对污染程度严重的黄河流域段提供技术支持、人力支持，做到资源的合理利用。最后市级环境保护部门应落实基层环境执法大队的执法权限、执法内容、执法方式等执法细则，以此在一定程度上缓解基层环境执法队伍作为事业单位执法权威不足的问题。
最后，积极促进生态环境综合行政执法队伍及其他相关主体对基层黄河流域生态环境行政执法的支持。以生态环境综合行政执法队伍为例，2018年3月21
日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。其中明确指出应建立一支整合国土、水利、海洋、农业、环境保护等与污染防治、生态保护执法有关职责的队伍，实行统一的生态环境保护综合执法。同年12月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深化生态环境行政执法改革的指导意见》（中办发
〔2018〕64号）。其中再次强调：“有效整合生态环境保护领域执法职责和队伍，科学合规设置执法机构，强化生态环境保护综合执法体系和能力建设”，“到2020年基本建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境行政执法体制，基本形成与生态环境保护事业相适应的行政执法职能体系。此后各地逐渐展开生态环境综合行政执法队伍的建设，本文认为，黄河流域跨度大，流域内执法任务繁重，流域环境执法问题涉及部门多，而生态环境综合行政执法队伍的建设初衷便是为了破解环境执法部门执法碎片化、执法效能低等问题。因此，促进生态环境综合行政执法队伍对基层黄河流域生态环境的执法支撑，在一定程度上增加了基层黄河流域的执法力量。实践中也有将生态环境综合执法队伍运用于黄河流域生态环境管理之中的先例。譬如甘肃省定西市在2019年4月组建生态环境执法队伍，多次对定西市黄河流域段的污水排放、违法建设展开执法。但现阶段生态环境执法队伍在基层的运行并不理想，实践中大多生态环境执法队伍是在市级以上建立，很少在基层建设环境行政执法队伍，例如定西市的环境执法队伍即使对其管辖领域内的黄河流域段展开执法，但定西市对该支队伍的定位是“同城一支队伍执法”。因此笔者认为应积极促进生态环境综合行政执法队伍在基层的建设，落实生态环境执法队伍建设的职责权限、人员构成、执法方式，进一步加强了黄河流域基层生态环境执法力量。
第二节黄河流域生态环境横向行政执法优化路径
一、引入环保经济政策弱化地方保护壁垒
横向黄河流域生态环境执法中，政府消极执法的根本原因还是受制于经济发展。上中下游执法任务的不平等加速了政府执法的惰性，因此必须在黄河流域上中下游政府执法的过程中引入市场机制，以环境经济政策促进黄河流域生态环境保护的积极执法。市场经济的发展规律表明任何资源都受供需关系的影响，黄河流域作为公共资源，所有的生态环境保护任务基本全由各级政府承担，造成各级政府环保压力大，若引入市场机制，在一定程度上可以减缓执法困难性。
我国现行展开的环境经济政策有生态环境补偿机制、排污权交易、水权交易、
环境税收等但并非所有的环境经济政策均适应黄河流域①。譬如生态环境补偿制
度，生态环境补偿制度在长江流域的治理过程中产生较好的效益，为经济发展不平衡的省市注入资金，在一定程度上减少环境治理的压力，但生态环境补偿制度实施的前提是存在较大落差的经济发展水平，长江流域东中西部地区经济落差大，东部各城市经济发展水平均为全国前列，有促进生态环境补偿落实的现实基
础②。但黄河流域虽流经9省，跨越东中西部区域，在经济发展方面不存在较大
的经济落差，各省发展水平除山东外都基本无特别明显实行的生态环境补偿的优势。因此，在引入市场经济政策时，也要因地制宜，考虑相关政策在黄河流域的适应性。
黄河流域横向生态环境执法任务大，环境治理复杂。因此首先，各级政府可以考虑引入环境保险制度，利用较少的资金为黄河流域生态环境保护提供修复治理风险。这一方面可以促进黄河流域生态环境质量尽量保持在一个良好的状态，另一方面可以给黄河流域生态环境修复提供一层保障。退一步讲，在政府和保险机构不平等的角色扮演中，政府可以积极引入企业，鼓励企业积极办理环境保险，以企业激励机制保障流域环境质量平稳发展。其次，可以尝试和各省联动建立黄河流域生态环境专项基金，根据黄河流域生态环境各省的治理任务、治理效益，对相邻各省的作用，利用数据科学合理的计算除各省在环境专项基金中应承担的金额，保障上中游各政府对黄河流域生态环境保护积极执法，提高执法效率。最后，各政府也可尝试征收浮动环境保护税、开展环境保护信贷优惠等经济政策，以此提高各级政府的执法积极性。
二、拓展省际间环境执法多元解决机制
跨区域的协调解决机制、综合执法的行驶有利于黄河流域生态环境整体的质量发展。我国目前对黄河流域跨区域的执法治理虽然行动较少，但效果极佳。各级政府也多采用此种模式对黄河流域生态环境进行治理。协调协商方式作为目前各级政府解决黄河流域生态环境保护行政执法的主要解决机制，存在非制度化、周期长、信息不对称、行政执法配置随意等问题，因此现阶段应尽快创新横向的执法解决机制。
第一，建立跨区域的河长协调执法机制。作为目前对流域生态环境治理最为有效的治理方式，河长本身就有对跨行政区域的河流承担保护的职责，在《关于全面推行河长制的意见》中要求跨行政区域的流域应由各省市县政府的主要负责人进行监管，河长制与行政区域各级领导的绩效挂钩。虽然河长制目前取得的成果较为显著，但由于河长制未建立跨省市的协调执法机制，因此各河长基本单独治理自己所管辖河流。同时由于各级政府的主要领导人职位升迁等原因，致使河长制执法情况并不稳定。因此，应尽快制定河长制跨省协调机制的常态化机制。黄河流域上中下游虽然存在问题不同，但各段问题突出，各段的河长制应该形成效益、经验共享执法机制。现代通讯方便，微信群、视频会议等均可作为执法协调交流方式。这样不仅可以提升黄河流域生态环境整体性的执法效果，也可避免各省“自我”执法。
第二，促进“行刑联动”执法机制从试点到常态化。2020年5月，黄河水利委员会水行政执法部门推动流域管理机构与地方司法机关的行刑联动。以河南省委为试点，建议河南河务局与河南公检法机构推进司法衔接、案件移送，以促进黄河流域生态环境跨区域环境污染执法效益，避免跨区域环境污染者逃避法律的制裁。同年由河南省公安厅牵头、河南河务局等五个部门开展执法行动小组，共打击破环刑事资源案件583起，刑拘83人，逮捕39人。行刑联动机制有利于跨省环境污染的环境执法证据同刑事案件的有效转化，避免重复搜集证据和流域环境污染者利用管辖权异议逃避法律制裁等优点。因此各省应同流域机构积极开展“行刑联动”的试点行动，争取使此机制成为黄河流域生态环境跨区域执法效益提升的常态化保障机制。
三、优化流域管理机构执法机制
黄河流域横向生态环境执法存在的最大的问题是流域管理机构的执法职能低、职责不清、与地方执法部门存在严重的矛盾冲突。作为横向黄河流域环境保护最主要的主体，却不能有效发挥自身功能，无疑给黄河流域行政执法造成十分不利的影响，因此必须尽快优化黄河流域管理机制。第一，应加快流域管理立法，完善流域水事法律体系。“一个流域一部法律”，这是现代国际流域生态环境保护的立法谏言，全球跨区域的重要国际（内）河流均有其单独的法律。例如美国田纳西河的《田纳西流域管理法》、莱茵河的《莱茵河国际公约》，认识从实践中来，各主权国家对流域的保护措施均表明流域立法必不可少。黄河流域作为我国国家战略之一更应该建立流域立法机制，以减少与现行法律法规的执法冲突问题，进一步促进黄河流域行政执法高效落实。
第二，明确落实黄河水利委员会派出机构的执法职责，落实黄河流域基层流
域管理机构执法的可操作性，强化基层流域管理机构的执法地位①。我国《水法》
明确规定了黄河流域水行政管理机构的执法主体资格，水利部也对黄河流域水利委员会明确授权。但作为黄河水利委员会的派出机构，基层流域管理机构毕竟不具有天然的行政执法资格，同时转授权权限不清，致使在实践中执法效率极低。因此水利部、黄河水利委员会应尽快落实基层流域管理执法主体的执法职责，以使基层流域管理机构有法可依、依法执法。
第三，细化流域管理机构与地方水事行政管理主体之间的权力划分，保障流
域管理机构与地方水事环境执法部门的有机结合②。我国《水法》规定了流域管
理机构的执法职责，但较为宏观，不能使流域管理机构在地方水行政执法过程中得以实操，造成与地方黄河流域水事环境执法部门相冲突的结果。但在与地方水事部门的关系上不应只讲权力划分，要求各自独立执法，也应促进流域管理机构与地方环境部门的协调发展，以达到“1+1>2”的执法效果。因此一方面要积极落实流域管理机构的权利清单，在黄河水利委员授权职责范围内细化执法对象、范围，对地方环境污染的执法情况、监督、解决方式以规章制度的方式落实。另一方面，积极和地方水事环境管理部门展开协调，明确二者在执法问题相互矛盾的情况下，应如何积极化解。积极探索与地方环境执法部门的联动机制以此提升自身在地方的执法权威。
第三节黄河流域生态环境纵横行政执法共有问题优化路径
一、构建全方位执法监督制度
一个良好的执法环境不仅应确保执法主体机制健全，还应保障对其的监督体制健全。权力需关进制度的笼子里才可造福于民。针对黄河流域综合行政执法过程中出现的监督问题，必须尽快建立全方位的执法监督制度。
从黄河流域纵向生态环境行政执法中出现的监督问题来讲，首先，应深化环境问责监督机制。一方面，在环境保护部门体系内，设置环境专员。垂直管理改革以后，环境监察权全部上收至省级生态环境保护厅，致使地方政府环境监察缺位、基层环境监察成本高效率低、市级以下环境保护体系内无有效执法监督主体。因此省级生态环境保护厅应在市级以下环境保护部门设置环境专员，对市级以下生态环境部门的执法情况进行监督并及时反馈至省厅。在生态环境保护部门体制外，强化、细化环境督政问责制度。环境督政问责制度是对政府或与具有环境执法公务的人员进行考核、督察并依照相关规章制度对结果不合格的主体责令他们承担一定否定性后果的追究机制。上下级政府机构间应细化督政问责内容、问责次数、问责方式，以此确保相关环境保护部门对黄河流域生态环境高质量发展的落实。
其次，积极利用环境保护网格化监管机制。网格化监管是十八届三中全会中提出的对社会治理的新方式，随后国务院生态环境保护部倡导各省市在全省建立网格化监管机制。网格化监督是指依托统一的城市管理和数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格进行监督。目前各省市已经基本完成省以内的网格化监督管理机制，但却形同虚设，达不到制度设立之初的监管要求。主要是由于大多数乡镇并没有设置环境保护机构、未配备相关的执法监管人员及
队伍建设、环境监管人员执法意识不强、数字化平台未搭建等原因①。例如甘肃
省兰州市西固区新城镇，该镇并没有设置环境执法所，但网格化的监管人员、监管区域的设置却很完整的，街道上有明确的网格化监管人员名单、联系方式。该镇距离黄河流域大支流仅三公里左右，但该处的黄河流域周边仍随处散落着塑料垃圾，沿河的村民生活用水、农业用水也直接排入黄河内。经调查发现该乡镇的环境监察人员年龄较大、对该镇环境问题认识不足，并未很好的利用网格化监管机制。因此各级政府应该积极助力环境监管机制的完善，尽快完善对数字化平台的搭建、对网格化监管信息交流方式的创新，避免全省一盘棋的动态监管机制变成静态机制，以此解决基层环境执法监管不到位的情况。
从黄河流域横向生态环境行政执法中出现的监督问题来讲，首先，对于黄河水利委员会下属的流域管理机构内部，应完善自身的监督机制，做到执法权和监督权相分离，彼此监督，互相制衡。目前流域管理机构的执法权和监督权往往集于一体，这不利于决策科学、责任追究。在流域管理机构外部，应尽快落实工作实施细则，建立对地方水事环境部门有效的监督方式，例如在区域内有关黄河流域的各较大执法活动中，邀请地方水事执法部门人员和和流域管理机构人员相互参与执法活动，并将执法结果相互通报。这不仅有利于解决地方与流域管理机构职责重叠的问题，还可对职责冲突纠纷得到一定的缓解、减少黄河流域基层执法人员的执法任务。亦或是学习法国流域管理的经验，在流域管理机制和地方水事执法部门中互设常驻代表，促进地方与流域管理机制协调有效监督。
其次，在黄河水利委员会外部，积极探索多种监督方式，争取建立事前、事中、事后多方位的监督机制。譬如各督查中心应积极探索对黄河流域地方水执法部门的监督方式，避免事后监督造成修复难度大、监督无效的情况。譬如可以对黄河流域的执法活动开展定期会议，了解执法活动、执法进展。此外，目前黄河水利委员会在积极探索“行刑联动机制”，黄河水利委员会的派出机构也可以此基础上和地方执法部门建立信息交流机制，及时互相监督彼此的执法行为合法化问题。
二、完善多方位公众参与机制
一般来讲，公众参与到黄河流域的生态环境保护中去会大大降低基层黄河流域执法的压力和困难，同时对黄河流域的生态环境行政执法工作起到强有力的监督制约作用。但就目前在黄河流域生态环境执法中存在的公众参与问题，要想达到此效果问题改需不断完善公众参与机制。
在公民参与黄河流域生态环境保护行政执法方面，第一，应尝试建立公民举报激励机制。例如可以指定若举报问题属实则公民可以分得少部分罚金。一方面会增加公民对黄河流域生态环境综合行政执法的监督和执法不到位的问题，另一方面可以防止公民滥诉。第二，建立对公民举报情况全过程的监督机制。针对居民举报的黄河流域生态环境违法违规情况，应积极将执法的结果反映给相关公民，情况允许的情况下可以允许相关公民参与到环境执法的工作中，防止公民投诉无果的现象出现。第三，对于公民可以提起的黄河流域生态环境执法行政诉讼，若公民发现相关主体无作为或者随意应付并未解决实际情况，可以允许公民提起有关行政诉讼，不一定非是权力相关者才能提起。第四，建议在环境民事诉讼中引入惩罚性赔偿机制，我国在食品安全领域引入惩罚性机制在一定程度上遏制了商家的违法行为，黄河流域是中华民族黄河两岸流域的巨大财富，必须对其提高保护，引入惩罚性赔偿机制，可以在一定程度上遏制违法企业，避免企业因为违法结果标准低而一而再再而三的对黄河流域进行环境侵害。
在环境公益组织参与黄河流域生态环境行政执法方面，第一，可以考虑扩大提起环境诉讼的类型。我国环境公益诉讼只要求公益组织针对企业违法的情况提起公益诉讼但针对政府在环境执法中不作为的情况并未规定，因此可以建议立法扩大环境公益组织提起诉讼的对象和情形，更好的保护环境和监督政府及其环境执法人员。第二，针对提起环境公益诉讼资格的问题，建议放松对环境公益诉讼提起的资格，我国的环境公益组织并不多，截止2019年全国总共不到800家，且大多聚集在华南华中等地区，中西部地区较少，对于水域的环境污染关注较少，起诉的大多为城市的污染问题。因此可以降低提起环境诉讼的资格，比如将从事环境保护工作超过五年改制两年等。第三，应对提起环境公益诉讼的组织提供制度化、多渠道的资金支持，在做好对公益组织资金的监管的情况下，对环境公益组织可以给一定的营利区间，这可以在一定程度上有助于提升环境公益组织对环境执法工作监督的积极性。
在媒体参与黄河流域生态环境行政执法方面，首先要做好宣传工作，这里的宣传并非是对政府水事环境执法部门的宣传，而是对黄河流域的执法方式、执法过程、执法结果等方面的宣传。其次，媒体应积极、及时、具体的披露黄河流域相关问题，而不是在相关报道中对黄河流域存在的问题一笔带过。媒体应该独立客观报道才能对政府的执法情况进行有力的监督。
最后，可设置其他主体参与黄河流域执法活动机制。例如引入第三方专业机构对河流的水质水文标准进行监督检查；建立黄河流域志愿者协会，定期宣传与黄河流域相关的执法活动并给予一定的社会荣誉认可；构建多种合作机制,黄河流域现在多与各高校开展合作交流机制例如中国海洋大学，这为其他主体参与黄河流域行政执法树立了榜样，各省黄河流域生态环境行政执法主体也可在研讨黄河流域治理的座谈会中邀请各专家学者参与讨论，以促使理论和实践更好的交流，以此更好的解决黄河流域生态环境行政执法中出现的困难。
结语全面加强黄河流域生态环境保护，优化黄河流域生态环境行政执法机制，事关我国生态文明建设总体布局，是落实黄河流域生态环境保护和高质量发展座谈会的根本要求。黄河是中华民族的母亲河，是我国的战略水源地和重要的生态屏障。全面优化黄河流域生态环境行政执法机制，加强生态环境执法效能，是缓解黄河流域生态环境保护严峻形势、应对发展过程中各种风险挑战以及迎接黄河流域生态环境保护和高质量发展战略新机遇的内在要求。因此应积极对其存在的问题展开研究，探析其在执法过程中出现的问题。在纵向维度上要优化环境执法协调机制和基层执法机制。在横向维度上，引入环保经济政策以此减少地方保护主义产生的摩擦、拓宽省际间环境执法多种解决机制、完善流域管理机构的职责职能。在纵横维度的基础上积极构建全方位的监督机制并鼓励公众积极参与黄河流域生态环境行政执法活动，以促使黄河流域行政执法为其高质量发展更好的保驾护航，最终达到造福于民的优异良效。
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